中新網11月2日電 最近一期《瞭望》周刊刊載報道指出,地方政府把賣地收入當作日常支出來源,等于一個人將賣家產收入當作日常支出來源;將土地出讓金納入預算管理,意味著中央要規(guī)范地方土地收益管理。
“將土地出讓收入全額納入地方預算,繳入國庫,實行收支兩條線管理”是《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)中的重要內容。由于土地出讓收入有地方“第二財政”之稱,因而這一管理體制變化引起各方極大關注。
中央財經大學財政科學研究所所長王雍君表示,土地收入的自收自支是刺激地方政府濫用土地的關鍵誘因,將土地出讓收入納入預算管理,將有利于從體制深處遏制地方用地沖動。
談及實施難度,中國社科院農村所王小映認為有四:首先,土地收入受土地供應規(guī)模、結構及土地市場需求等影響,收入并不穩(wěn)定,因而要事先做準確預算并不容易。
其次,那些作為公共投資使用的土地出讓純收益,是土地出讓總價款核減土地取得和開發(fā)成本之后的收入,需要進行專門的核算,因而從時間上看其進入當期財政預算很困難,但可以考慮納入下期財政預算。
第三,土地出讓純收益的使用存在規(guī)范問題。針對此,王小映具體進行了三條解釋:一是要對地方政府的投資方向進行嚴格界定,尤其對地方政府不愿意花錢的地方,如失地農民社會保障和生活補貼、農業(yè)土地整理開發(fā)、廉租房建設等,必須以嚴格的政策規(guī)定保證優(yōu)先投入;二是投入使用方向的比例怎么劃,全國“一刀切”不一定符合各地實際;三是如何平衡不同地區(qū)之間的土地出讓金收入差別。我國東、中、西部情況迥異,城市地區(qū)和農業(yè)地區(qū)情況也不同,因而需要認真考慮。如東部地區(qū)土地出讓價格高,因此土地收益中土地出讓純收益比例高而稅費占比小,客觀上支持城市建設的資金也多;而西部則相反,這就需要通過科學安排土地稅費體系和稅費標準,通過中央和省級政府適當集中一定比例的土地收益來調節(jié)和平衡地區(qū)之間的這種差別。
第四,如何更加有效地發(fā)揮土地稅費的政策功能。比如,目前耕地占用稅稅額很低,并且與基本農田等耕地的保護級別相脫節(jié),大大削弱了其約束耕地占用、保護耕地的政策功能。耕地開墾費的具體征收標準由各地自行確定,在全國范圍和一些省(區(qū)、市)內缺乏系統(tǒng)規(guī)范的執(zhí)行標準體系,其使用、轉移、管理和監(jiān)督等缺少統(tǒng)一的嚴格規(guī)范,限制了其在耕地占補平衡方面的地區(qū)調節(jié)作用。城鎮(zhèn)土地使用稅作為土地保有稅其征收的范圍太窄,并且從量而非從價征收,征收標準太低,不能發(fā)揮保有稅的調節(jié)作用。
在王小映看來,要解決上述問題,最基本的是要界定清楚“土地出讓金”的概念,是土地出讓的總價款收入,還是總價款收入減去成本即征地補償、拆遷、規(guī)劃、測量、評估費用等之后的純收益,要予以明確。這幾年,隨著土地“招拍掛”出讓和土地收購儲備制度的實行,原來作為土地出讓純收益、由用地者向政府繳納的土地出讓金,其實際內容在現(xiàn)實中已經發(fā)生了變化,人們在理解和使用上出現(xiàn)了一些混亂,需要首先予以明確界定。
“最終需要建立起預算儲備制度”,王雍君認為,即將來自土地和其他資產的收入,與正常的稅收收入完全區(qū)分開來,前者納入預算儲備制度,嚴格限定用途,特別是不允許在當年隨意花掉。
“以土地解決財政困境,從公共利益和公眾利益的角度看都不是好辦法,因為賣資產的收入,與正常的來自稅收的收入在性質上完全不同。”就此,王雍君打了個生動的比喻:就像一個人賣家當?shù)氖杖牒凸べY收入在本質上不同一樣,人的日常支出要以工資等可持續(xù)收入為衡量標準,而不應該以賣家當所得為標準。對地方政府而言,以土地收入為支撐的財政體制,無疑是不可持續(xù)的。(唐敏)