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遷徙自由權(quán),何日納入憲法

2001年11月14日 16:15

  

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  遷徙自由被取消,是從1975年開始的

  透析遷徙自由的含義,也許是我們進(jìn)入這個話題的最好路徑。1998年我國政府簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條恰好給出了遷徙自由的范圍,第一,合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由;第二,人人有自由離開任何國家,包括其本國在內(nèi);第三,上述權(quán)利除法律所規(guī)定并為保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德,或他人的權(quán)利和自由所必需且與本公約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外,應(yīng)不受任何其他限制;第四,任何人進(jìn)入其本國的權(quán)利,不得任意加以剝奪。

  對照公約的規(guī)定,聯(lián)系我國的憲法和法律內(nèi)容,顯而易見的是,我國憲法和法律中,沒有遷徙自由的規(guī)定。將遷徙自由入憲入法,則是大勢所趨,理所當(dāng)然。首先,世界主要國家的憲法和司法實(shí)踐都確認(rèn)了這項(xiàng)基本人權(quán)。根據(jù)荷蘭學(xué)者馬爾賽文對142部成文憲法的統(tǒng)計(jì),有81部憲法規(guī)定了遷徙自由,占總數(shù)的57%。其次,有些國家的憲法雖然未規(guī)定遷徙自由,但作為一項(xiàng)自然權(quán)利,可以在司法中予以保護(hù)。再其次,我國歷史上也有遷徙自由的憲法規(guī)定。最早承認(rèn)遷徙自由的是1912年的《中華民國臨時約法》。該約法第二章第6條第6款規(guī)定,“人民有居住遷徙之自由”。自此以后,無論是竊國大盜袁世凱、賄選總統(tǒng)曹錕還是國民黨政府制定的憲法性文件,都不得不承認(rèn)公民有遷徙自由。從1939年中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的根據(jù)地制定《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》起,根據(jù)地的法律也開始注重對遷徙自由的保護(hù)。全國解放后,《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法都承認(rèn)和保障公民的遷徙自由。其中1954年憲法第90條規(guī)定,“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。

  遷徙自由被取消,是從1975年憲法開始的。后來的1978年憲法以及1982年的現(xiàn)行憲法,都沒有恢復(fù)公民的遷徙自由權(quán)。就憲法的基本原理來說,作為公民,凡是法律未禁止的都是許可的;作為政府,凡是未經(jīng)法定授權(quán)的都是禁止的。我國憲法雖然未規(guī)定公民的遷徙自由權(quán),不能理解為公民沒有這項(xiàng)基本人權(quán),也不能認(rèn)為政府可以隨意剝奪這項(xiàng)權(quán)利。相反,政府對這項(xiàng)權(quán)利的限制,應(yīng)有正當(dāng)理由。

  公民遷徙的問題已逐漸發(fā)展成為一個突出的社會痼疾

  我國對遷徙自由的限制,主要是通過戶籍管理制度實(shí)現(xiàn)的。1958年頒布的《戶口登記條例》是我國人口管理的主要法規(guī),它確立了以常住人口為主,嚴(yán)格控制人口流動的基本準(zhǔn)則,公民除就業(yè)、升學(xué)、工作調(diào)動等可以遷居以外,一般沒有選擇居住地的權(quán)利。尤其是對農(nóng)村遷往城市、中小城市遷往大城市的控制更為嚴(yán)格!稇艨诘怯洍l例》第10條規(guī)定,公民由農(nóng)村遷往城市,必須持有城市勞動部門的錄用證明,學(xué)校的錄取證明,或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明,向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理戶口遷入遷出手續(xù)。這實(shí)際上在農(nóng)村和城市,城市與城市之間筑起了一道屏障,在相當(dāng)程度上限制了公民遷徙自由的權(quán)利。

  人口流動走勢呈現(xiàn)出農(nóng)村流向城市,不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)的傾向,不同程度地沖擊了城鎮(zhèn)居民的正常生活秩序。為規(guī)范流動人口管理,1984年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》,明確規(guī)定,在集鎮(zhèn)有固定住所、有經(jīng)營能力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)長期務(wù)工的農(nóng)民及其家屬,應(yīng)準(zhǔn)予辦理常住戶口落戶手續(xù)。基本解決了農(nóng)民轉(zhuǎn)向集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商的落戶問題。1985年公安部頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》,明確了對城鎮(zhèn)暫住人員的保護(hù)。這兩個法規(guī)可視為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間公民遷徙自由的初步放開,標(biāo)志著公民開始擁有在非戶籍地長期居住的合法權(quán)利。

  1985年9月起,我國開始推行居民身份證制度,戶籍管理向科學(xué)化邁進(jìn)了一步。但是,1984年、1985年頒布的規(guī)定,內(nèi)容比較籠統(tǒng),具有原則性,不便于操作,從實(shí)施效果看,沒有達(dá)到立法的預(yù)期目的。加上戶口管理機(jī)構(gòu)不健全和人口管理體制不順暢,對近幾年來迅猛的人口流動沒有真正管理起來,公民遷徙的問題已逐漸發(fā)展成為一個突出的社會痼疾。

  1995年北京市人民政府發(fā)布了《北京市外地來京人員戶籍管理規(guī)定》,對北京市的外來人口進(jìn)行了有效的治理。文件規(guī)定,對外地來京人員實(shí)行暫住登記和暫住證制度,并對外地來京人員的規(guī)模進(jìn)行控制,較好地治理了北京市流動人口造成的混亂局面。1998年7月22日,國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理中幾個突出問題的意見》,該意見指出,(1)實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。(2)放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。(3)投靠子女的老人可在其子女所在城市落戶。(4)在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民可根據(jù)有關(guān)政策解決城市戶口。該文件的前三項(xiàng)政策都直接關(guān)系到公民的家庭生活,尤其是解決夫妻分居和老年人投靠子女生活這兩項(xiàng)政策充分體現(xiàn)了對人情和人權(quán)的尊重,F(xiàn)行的戶籍政策才真正邁出了歷史性的一步。

  建議將公民的“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案

  有學(xué)者指出,我國目前戶籍制度的改革力度不大,遷徙限制、戶口歧視仍然作為一種制度和政策存在。主要表現(xiàn)是:第一,戶口限制極為嚴(yán)格,農(nóng)村勞動力不能自由流向城市,城市間的戶口遷移仍受嚴(yán)格限制。已開放的戶口遷移僅考慮到親屬關(guān)系和吸收人才資金,不能反映市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化的需要;第二,一些城市雖向外地人開了一道口,但在背后仍附加了種種限制條件,如北京仍只允許大學(xué)本科以上高科技人才進(jìn)京。大多數(shù)企業(yè)單位招工,仍把戶口作為其中一個不可或缺的硬件;第三,進(jìn)城農(nóng)民由于沒有城市戶口,在城市暫住要負(fù)擔(dān)各種名目繁多的費(fèi)用,但在農(nóng)村的各種稅費(fèi)一分不少;第四,城鄉(xiāng)的社會福利待遇仍有很大差別。

  有鑒于此,本文以為,應(yīng)從以下方面加快戶籍制度改革的步伐,最終實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由權(quán)。

 、僖耘鷾(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》為契機(jī),在十屆全國人大第一次會議時,將公民的“遷徙自由權(quán)”納入憲法修正案,為公民的遷徙自由提供憲法依據(jù)。同時,依據(jù)憲法,將《公民遷徙自由法》列入全國人大的立法規(guī)劃,建立相應(yīng)的法律保障機(jī)制。

 、趪饣旧蠂(yán)格按照遷徙自由原則設(shè)立戶籍制度,很少對戶口遷徙進(jìn)行行政審批。我國應(yīng)改戶口遷徙審批制為戶口遷徙登記制,將居住和遷徙權(quán)納入到公民意思自治的范圍。

 、弁ㄟ^司法審查的方式推動制度的變遷。我國的有些制度是以不平等的規(guī)則來保護(hù)一些社會主體的利益的。這當(dāng)然有中國的國情。如果司法機(jī)關(guān)將公民的憲法所保護(hù)的平等權(quán)納入到對政府抽象行政行為的審查,甚至對地方的立法行為進(jìn)行違憲審查,也許對公民的遷徙自由的保護(hù)將是一個福音。(焦洪昌)

  摘自:人民法院報(bào)




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