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入世后,經濟特區(qū)向何處去? 2001年12月14日 08:30
聲明:本版文章之版權屬于原作者及原刊載媒體,如轉載請與原刊載媒體聯(lián)系,謝謝合作。 "改革試驗田"的歷史使命已經完結? 經濟特區(qū)是中國大陸改革開放的產物,是以特殊方式開辟的"政策試驗田"。中國從計劃經濟向市場經濟的艱難轉型中,充滿了反對和阻力,鄧小平先生開創(chuàng)性地提出了在中國搞經濟特區(qū)的設想,為中國的改革開放提供了一塊試驗田,保證了中國改革開放的進程沒有因為當時的反對而夭折,保證了"摸著石頭過河"的步子能夠繼續(xù)往前邁;仡20多年的開放歷程,不可否認,經濟特區(qū)為中國的漸進式改革做出了巨大貢獻,為中國的經濟發(fā)展起到了難以替代的示范效應。 中國的改革已經走到了一個新的時期,從"是不是要搞市場經濟"的時代,進入了一個"如何才能搞好市場經濟"的階段。大陸人已經不會再為特區(qū)姓資姓社的問題進行爭執(zhí),也不會再為市場經濟是否適合中國而討論。 從現(xiàn)在看來,當初中國搞經濟特區(qū)有著強烈的"試錯"特性,我們可以揣測到決策層的這樣一種心態(tài):如果完全搞錯了,就關掉,大不了不搞;如果只是部分錯誤,可以把問題局限在特區(qū)這一塊試驗田里;但只要有一點希望,就要繼續(xù)摸索和推進?恐谔貐^(qū)中的特殊試點,靠著各種各樣的優(yōu)惠政策,經濟特區(qū)中所發(fā)生的一切,給了中國市場以強大的震動。盡管并不是所有的經濟特區(qū)都成功,但經濟特區(qū)告訴人們,中國的經濟還有另外一些搞法;在市場中,人們還有另外一種活法。 現(xiàn)在,中國大陸的經濟發(fā)展,已經到了從局部試驗性的階段,向普遍改革推進的時代。搞市場經濟、對外開放、與國際市場接軌,已經成為全中國的要求,不能再把優(yōu)惠局限于幾個特殊的區(qū)域。而這也意味著,在中國加入WTO的背景下,經濟特區(qū)正在越來越失去其特殊性。盡管每一個經濟特區(qū)都不愿意放棄其特殊性,但它們仍然不能不接受一個越來越明顯的現(xiàn)實:經濟特區(qū)在中國的歷史使命已經完結。 經濟特區(qū)與WTO的基本精神相違背 在看待經濟特區(qū)問題時,我們不能忘了這樣一個背景,那就是中國已經加入了WTO。經濟特區(qū)雖然在中國是一個有進步意義的創(chuàng)造,但從嚴格意義上說,它卻是與WTO的精神相違背的。在WTO的諸多規(guī)則之中,有一個基本的要求就是普遍的國民待遇,即所有給予國內企業(yè)的各種政策待遇,同樣要給予外資企業(yè)。在這種情況下,如果中國還繼續(xù)圍出一塊地,繼續(xù)搞特殊政策下的經濟特區(qū),顯然是有違普遍國民待遇原則的。 實際上,中國在20多年的改革開放中,一直實行著多重待遇的原則,存在著多種不平等:國有企業(yè)與外資企業(yè)的不平等待遇,國有企業(yè)同私營企業(yè)的不平等待遇,外資企業(yè)同私營企業(yè)的不平等待遇等等。在中國,市場開放有雙重意義,一方面是對外開放,另一方面是對內開放。直到現(xiàn)在,民營和私營經濟在中國還遠未得到與國企完全平等的地位。 在對外與對內開放的雙重壓力之下,經濟特區(qū)的存在已經喪失了重要的政策基礎,為什么中國在對外開放的同時,也要對內開放?憑什么經濟特區(qū)就應該享受比西部地區(qū)更多的優(yōu)惠政策呢?憑什么經濟特區(qū)的外資企業(yè)獲得的優(yōu)惠,在特區(qū)之外就無法獲得?在外資眼中,在市場眼中,中國的經濟特區(qū)已經從促進改革和市場經濟發(fā)展的產物,變成了阻礙繼續(xù)完善市場經濟的障礙,變成了在中國維持局部利益的又一種特權。 WTO所要求的市場規(guī)則,在經濟特區(qū)這樣一種概念下,是經不起問詰的。 盤點五大特區(qū)發(fā)展的過去與現(xiàn)在 一般看來,經濟特區(qū)的歷史作用和成功發(fā)展是無可爭辯的,這幾乎已成了定論。但是,這種看法實際上混淆了兩個不同的概念:經濟特區(qū)的歷史作用與經濟特區(qū)本身的成功與否是不一樣的。如果對中國的經濟特區(qū)進行全面的評價,考察每一個經濟特區(qū)的發(fā)展過程,《遠東經濟評論》認為:經濟特區(qū)發(fā)展除了在中國大陸探索出了一種市場經濟的新形式外,個別特區(qū)的發(fā)展在整體上并不成功!這種看法雖有一定的偏見,但仔細盤點中國的每一個經濟特區(qū)的總體發(fā)展,我們無法拒絕這種看法的合理性。 中國大陸一共設立了五大經濟特區(qū):深圳、珠海、汕頭、廈門、海南。從五大經濟特區(qū)的發(fā)展結果來看,五大經濟特區(qū)只有深圳算得上成功,其他經濟特區(qū)都程度不同地表現(xiàn)出很多問題。珠?梢哉f完成了基本建設,但由于基礎建設的攤子鋪得太大,至今珠海市政府還欠下一屁股債;耗資巨大的珠海機場,更是成了全國聞名的盲目上項目、大而不當?shù)牡湫,前一段時間大陸《南方都市報》披露珠海機場的問題曾引起軒然大波,其后又不了了之。廈門由于歷史和特殊地緣的原因,也沒有得到很好的發(fā)展,反而"培養(yǎng)"出了全國聞名的遠華走私巨案。而割掉這個腫瘤,幾乎端掉了廈門的整個干部層,除了暴露出廈門部分政層的腐敗,還暴露出廈門多年經濟虛弱的真象。有媒體認為,廈門因為這個案子元氣大傷,至少需要五年時間,才有可能恢復發(fā)展的銳氣。汕頭的處境與廈門相似。經濟特區(qū)的建立并沒有使得汕頭像深圳那樣出現(xiàn)大的建設高潮,反而鼓勵了在特區(qū)旗號的庇護下,大搞走私等旁門左道的發(fā)展。走私的猖獗、市場環(huán)境的敗壞,尤其是近年惡性發(fā)展的走私與逃騙稅大案,以及最近爆出的近千億洗黑錢大案,更使得汕頭成了經濟特區(qū)中令人扼腕的一個。至于最大的經濟特區(qū)海南省,同樣由于各種各樣的原因,發(fā)展緩慢,留在人們印象中的,似乎只有轟動全國的房地產泡沫,以及給了特殊政策卻一直開而不發(fā)、直至荒蕪的洋浦開發(fā)區(qū)了。 經濟特區(qū)作為中國搞市場經濟的一次"試錯"嘗試,它的歷史意義已遠遠大于經濟意義,象征意義大于實際意義。 特區(qū)地位無法維持"經濟特區(qū)"的持續(xù)發(fā)展 深圳市是經濟特區(qū)中發(fā)展最好的一個,也可以說是惟一一個成功的經濟特區(qū)案例。但即使如此,深圳市目前也面臨著新的困境。 作為經濟特區(qū),深圳過去的發(fā)展更多地得益于政策傾斜和優(yōu)惠,隨著目前特區(qū)要素的減少,深圳已經出現(xiàn)開放速度降低的跡象,如國有經濟改革遲緩、新的市場經濟規(guī)則建立緩慢等。國有企業(yè)的改革難度加大是深圳市面臨的問題之一。據(jù)有關統(tǒng)計,到去年底,深圳市仍有半數(shù)以上的國有企業(yè)沒有真正放活。值得注意的是,造成這種狀況的原因,一方面是存在政策障礙,一些政府部門一遇到政策障礙就束手無策;另一方面,更重要的原因是國有企業(yè)和政府不敢冒改革的風險,或者擔心改革成本太高,有的政府官員甚至顧及自己的"位子"而不愿"惹麻煩"。在以改革著稱的深圳特區(qū),在政府和企業(yè)階層出現(xiàn)改革遲緩、改革心態(tài)減弱的現(xiàn)狀,這是深圳市的開放出現(xiàn)弱化的明顯跡象。 部分外資的撤出,是深圳市競爭力開始減弱的另一個跡象。據(jù)有關媒體報道的一個例子,家樂福作為最先進入深圳的外資零售企業(yè)之一,在深圳已經擁有兩家店鋪,但今年家樂福再度在深圳申請開店,卻遇到了意想不到的困難,因為深圳市政府提出:家樂福在深圳開設新店的前提是,將其全球采購中心和物流中心設在深圳。但是,由于家樂福已將中國總部設在上海,其在中國發(fā)展的重心顯而易見,面對深圳市政府的要求,家樂福感到很難選擇。外資撤出的事例并非個別現(xiàn)象,一些在深圳的外資金融機構,在重新評價中國市場之后,也在逐漸從深圳撤出,如德國德累斯頓銀行較早前就由深圳撤出,遷往他們認為更有希望的上海市。 制造業(yè)等產業(yè)的"空洞化",正在對深圳市的經濟形成威脅。據(jù)安邦公司的研究,深圳市在特區(qū)建設過程中形成的優(yōu)勢,主要表現(xiàn)在制造業(yè)、裝配業(yè)和加工貿易上。深圳市如果能繼續(xù)保持外向型的制造和裝配業(yè)中心的地位,就能繼續(xù)保持競爭力。但是,內地市場的開放打破了這一格局。隨著中國市場開放的普遍化,內地在勞動力成本等要素上比深圳更具有比較優(yōu)勢。目前,一些制造業(yè)已經開始從深圳遷往內地。如果按這種趨勢發(fā)展下去,又沒有新的產業(yè)建立起來,深圳可能出現(xiàn)制造業(yè)空洞化的危險。 至于深圳一直大力推動的高科技發(fā)展戰(zhàn)略,進展也并不一帆風順。一個跡象是,如今深圳再也看不到前些年那樣內地人才打破頭往深圳跑的盛況了,特別是IT人才,深圳人更是眼睜睜地看著外流,看著他們往北京跑,往上海跑。業(yè)內人士認為,深圳IT行業(yè)的吸引力不如北京、上海,是由于這兩個地方的跨國公司更多,導致人才聚集效應。加上上海、北京開發(fā)的IT行業(yè)新產品較多,對人才的吸引力就更大,去的人也就更多,這就形成一個發(fā)展IT行業(yè)的良性循環(huán)。 而深圳IT行業(yè)大規(guī)模的公司屈指可數(shù),開發(fā)的新產品也不多。如果IT人才不再心向深圳,這對深圳來說可是很不妙,深圳的高科技戰(zhàn)略可能被釜底抽薪。 經濟特區(qū)中發(fā)展最好的深圳市,連香港人都說,深圳的城市建設搞得很不錯。但是,深圳目前的進一步發(fā)展卻受到阻礙,面臨著困境;其他的經濟特區(qū)就更不用說了。已經有經濟學家呼吁,中國的經濟特區(qū)在新的形勢下面臨著迫切的"二次開放"。 經濟特區(qū)向何處去? "經濟特區(qū)"的歷史使命在中國加入WTO的同時已經完成,這些曾經特殊的地區(qū)如今也面臨著一個問題,濟特區(qū)向何處去? 要回答這個問題難度很大,這實際上是對經濟特區(qū)未來發(fā)展的戰(zhàn)略研究。但可以肯定的是,今后特區(qū)的心態(tài)調整很重要,尤其是政府應該調整心態(tài),再也不能用特區(qū)的眼光來看問題了,F(xiàn)實已經無情地證明,特區(qū)再也無法靠特殊性來求得發(fā)展。一種平和的心態(tài)是,在全國都已逐漸開放,中國加入WTO的情況下,特區(qū)已經沒有任何優(yōu)勢可言,應該老老實實地把經濟特區(qū)的發(fā)展,歸結為區(qū)域經濟的發(fā)展問題。 區(qū)域經濟發(fā)展靠什么?最終靠的是區(qū)域的競爭力。在新的形勢下,構成地區(qū)競爭力的要素,不再是過去單純的政策優(yōu)惠或政策傾斜,而是與其它地區(qū)一樣的人才、市場環(huán)境、產業(yè)發(fā)展水平、技術創(chuàng)新、政府素質、行政效率等等。說白了,今后特區(qū)要學會在真正公平的環(huán)境中進行市場競爭。這對過去的特區(qū)政府來說,尤其是一個考驗。如何分析當?shù)氐母偁巸?yōu)勢,如何制定新的發(fā)展戰(zhàn)略,政府應該在新的發(fā)展形勢下做些什么?這些問題,都需要特區(qū)政府按市場的方式來回答。 而入世后"特區(qū)不特"的問題也已成為大陸社會關注的一個熱點。中國入世的第二天,深圳市市長于幼軍在接受訪問時認為,深圳市是大陸市場經濟比較完善、成熟、對外開放程度較高的一個城市,具備先行一步的基礎。而于認為的基礎就是,20多年來,外商在深圳特區(qū)投資達230多億美元,世界500強企業(yè)已有80家落戶深圳,與120多個國家和地區(qū)有經貿關系,對外依存度和香港、新加坡相當,在外向發(fā)展的過程中,深圳特區(qū)還積累了參與國際經濟合作與競爭的豐富經驗,這兩方面優(yōu)勢,表明深圳已具備了從容應付入世的基礎與條件。但于市長也坦言深圳特區(qū)仍然在現(xiàn)行的行政管理體制、國有企業(yè)和民營企業(yè)的結構調整的優(yōu)化、城市總體經濟結構方面面臨著沖擊。 政府再造是一個重要問題。這里的政府再造不是指的一個概念,而是指在加入WTO的前提下,政府必須完成的深刻的改革;仡櫵械奶貐^(qū)政府,在過去的特區(qū)建設時期,扮演的都是政府強力干預經濟的角色,甚至主導了地區(qū)經濟的發(fā)展。但在市場形成之后,在中國入世之后,政府角色應該有較大的調整,迅速從經濟的直接參與者轉為環(huán)境建設者。這意味著什么?意味著政府要放棄很多的權力,放棄很多直接的利益,政府官員要放棄很多良好的感覺。這不亞于政府對自己的一次"革命"。 以深圳為例,在進一步發(fā)展受阻的情況下,政府改革可能是一個突破口。比如,在檢討政府改革意識弱化的同時,深圳是否可以對政府官員進行較大調整,以全新的、更具有創(chuàng)新和效率的政府來吸引人才和資金的聚集?是否可以在WTO的框架內,進行更大幅度的開放?是否可以在政府行政公開、信息披露和政策環(huán)境清理上,在全國保持一種領先?這都需要政府有勇氣來對待。 中國在入世之后能否取消經濟特區(qū)? 中國入世,意味著今后中國將在一種新的規(guī)則下競爭,這種新規(guī)則從本質上是排斥特區(qū)的;而且,無論是從經濟上還是從政策來看,經濟特區(qū)目前都已經無法繼續(xù)發(fā)揮任何新的作用,它的繼續(xù)存在,有可能給外界造成中國開放不徹底的形象。有專家認為,經濟特區(qū)至少?quot;字面上"已失去了存在下去的必要。因此,中國政府完全可以在入世之后取消"經濟特區(qū)"政策,需要注意的是,取消的是經濟特區(qū)這樣一種行政和政策上的特殊性,而不是取消的市場開放。 這一思路,在中國推行的西部大開發(fā)中就得到了體現(xiàn),國務院已明確表示,西部開發(fā)中不設立經濟特區(qū)。這除了意味著中國經濟從"摸著石頭過河"向按規(guī)則出牌轉變,從局部開放向全面開放轉變外,也意味著,中國決策層改變了過去的特區(qū)思路。 為了避免政策上的動蕩,中國政府完全可以向國內外市場展示:中國取消經濟特區(qū)的形式,是為了在更大程度上開放,目的是使得全國都成為經濟特區(qū),一個真正在市場經濟環(huán)境下發(fā)展和競爭的國家。(賀軍) 摘自:鳳凰周刊2001年39期(總第59期) |
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