三、對地方財(cái)政和地方政府性債務(wù)管理的審計(jì)情況

　　審計(jì)結(jié)果表明，隨著財(cái)政改革的不斷深入，中央和地方各級政府逐步完善地方財(cái)政管理以及舉債、用債和償債等方面制度，積極采取措施化解普及九年制義務(wù)教育負(fù)債等歷史債務(wù)，審計(jì)調(diào)查地區(qū)的政府性債務(wù)有96%用于交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。但地方財(cái)政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴(yán)格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重。

　　一是對地方預(yù)決算編報(bào)和稅費(fèi)管理不夠嚴(yán)格，有的地方財(cái)政資金管理分散。審計(jì)調(diào)查的17個(gè)省區(qū)市2008年1月至2009年6月，應(yīng)征未征非稅收入等794.16億元，有的地方還自定政策向企業(yè)或個(gè)人返還稅費(fèi)130.36億元。這些地方省本級財(cái)政部門除國庫存款賬戶外，在商業(yè)銀行開設(shè)賬戶1197個(gè)，其中應(yīng)清理歸并的賬戶有920個(gè)，平均每個(gè)省50多個(gè)，這種分散存儲狀況，不利于財(cái)政資金的統(tǒng)籌管理和使用。

　　二是地方政府性債務(wù)總體規(guī)模較大，融資平臺公司的政府性債務(wù)平均占一半以上。審計(jì)調(diào)查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級截至2009年底，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務(wù)余額為1.75萬億元，占62.72%；當(dāng)年新增1.04萬億元，占37.28%。在這些新增債務(wù)中，僅有8.92%用于中央擴(kuò)內(nèi)需新增投資項(xiàng)目的配套資金，還有相當(dāng)部分用于建設(shè)2008年前已開工的交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務(wù)余額分別占省、市、縣本級政府性債務(wù)總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計(jì)1.45萬億元。

　　三是部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。上述地方政府性債務(wù)中，政府負(fù)有直接償債責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任及兜底責(zé)任的債務(wù)分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級超過100%，最高的達(dá)364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財(cái)政資金償債能力不足。

　　審計(jì)指出上述問題后，有關(guān)部門和地方制定了整改措施，核實(shí)調(diào)整了預(yù)決算報(bào)表，已追繳入庫非稅收入714.67億元，撤銷合并銀行賬戶100多個(gè)，正在研究完善政府性債務(wù)管理辦法。

　　　　四、重大投資項(xiàng)目審計(jì)情況

　　按照中央關(guān)于加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的總體部署，審計(jì)署加大了對政府投資項(xiàng)目的審計(jì)力度，并重點(diǎn)組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個(gè)擴(kuò)內(nèi)需投資項(xiàng)目等進(jìn)行了跟蹤審計(jì)和審計(jì)調(diào)查。結(jié)果表明，相關(guān)部門和地方積極安排擴(kuò)內(nèi)需投資，不斷強(qiáng)化對投資項(xiàng)目的組織和管理，督促建設(shè)單位嚴(yán)格資金管理，確保工程質(zhì)量，較好地完成了建設(shè)任務(wù)，也為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)較快發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但在建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策等方面仍存在一些較為突出的問題：

　　一是招投標(biāo)管理不嚴(yán)格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍。目前，建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)由各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，獨(dú)立性和權(quán)威性相對較弱，加之尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設(shè)信息系統(tǒng)，對招投標(biāo)違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕，審計(jì)抽查的投資項(xiàng)目中均不同程度地存在未嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)規(guī)定的問題。有的建設(shè)單位為獲得價(jià)差收入，還將部分分項(xiàng)工程層層轉(zhuǎn)分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，影響到工程質(zhì)量。如西氣東輸二線工程西段截至2009年5月，已簽訂的36億多元施工合同中，有近80%未按規(guī)定招標(biāo)，其中1.01億元被違規(guī)直接發(fā)包，27億多元合同的招標(biāo)中存在人為拆分標(biāo)段、違規(guī)確定中標(biāo)人等問題。

　　二是部分項(xiàng)目投資管理不夠規(guī)范。有的前期準(zhǔn)備不足，初步設(shè)計(jì)批復(fù)和執(zhí)行概算編制滯后，投資控制目標(biāo)不明確，如金沙江向家壩水電站工程2008年底已完成投資96.36億元，但至審計(jì)時(shí)尚未編制完成項(xiàng)目執(zhí)行概算。一些工程建設(shè)和監(jiān)理單位對施工單位上報(bào)的驗(yàn)工計(jì)價(jià)審核把關(guān)不嚴(yán)，財(cái)務(wù)核算也不夠規(guī)范，在對京滬高速鐵路和西氣東輸二線工程西段等項(xiàng)目的審計(jì)中，共發(fā)現(xiàn)超進(jìn)度計(jì)價(jià)和多計(jì)工程款8.15億元，建設(shè)成本中列支其他費(fèi)用和用虛假發(fā)票報(bào)賬等問題17.94億元。

　　三是土地和環(huán)境保護(hù)等政策措施未完全落實(shí)到位。抽查17個(gè)省區(qū)市的1981個(gè)擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目發(fā)現(xiàn)，有140個(gè)項(xiàng)目占用或征收土地審批手續(xù)不完備，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的7%；有53個(gè)項(xiàng)目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項(xiàng)目總數(shù)的2.68%。有的工程建設(shè)對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，如西氣東輸二線工程西段在穿越甘肅、新疆等地的3個(gè)自然保護(hù)區(qū)時(shí)，施工單位違規(guī)采用機(jī)械開挖，擅自增加施工作業(yè)寬度，導(dǎo)致植被損毀面積增加110多萬平方米。

　　目前，相關(guān)部門和單位已糾正驗(yàn)工計(jì)價(jià)中存在的問題7.25億元，166個(gè)項(xiàng)目通過補(bǔ)辦征地用地或環(huán)評手續(xù)、進(jìn)行耕地復(fù)墾等方式進(jìn)行了整改，并清理了違規(guī)分包的施工隊(duì)伍。各地還出臺了18項(xiàng)貫徹落實(shí)中央擴(kuò)內(nèi)需政策、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的制度措施。

　　　　五、重點(diǎn)民生資金和民生工程審計(jì)情況

　　(一)對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等民生資金的審計(jì)情況。2009年，在受國際金融危機(jī)影響財(cái)政收入增幅減緩的情況下，各級財(cái)政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會(huì)保障能力和生產(chǎn)生活水平，相關(guān)地區(qū)收到中央財(cái)政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%，各級財(cái)政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.50%，對擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從審計(jì)情況看，上述政策執(zhí)行和資金管理中存在以下值得關(guān)注的問題：

　　一是部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。按規(guī)定，中央財(cái)政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的80%以上應(yīng)集中用于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，但2007年至2009年，中央財(cái)政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配至全國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的比例分別為69.98%、76.97%和78.72%，其中分配至13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)的比例分別僅為61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，由于對保障對象的審核和監(jiān)管機(jī)制不夠健全，人口變動(dòng)、收入財(cái)產(chǎn)等信息尚未實(shí)現(xiàn)共享，有194個(gè)區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補(bǔ)助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個(gè)人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個(gè)城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼86.89萬元、分配廉租住房74套。