目前，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管上，除了國(guó)資委外，外部監(jiān)管還有人大監(jiān)督、審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督，以及各級(jí)政府監(jiān)察和檢察部門的監(jiān)督等，但還是防止不了國(guó)資經(jīng)營(yíng)和交易中的腐敗行為和流失現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是監(jiān)管體制一直未能理順，國(guó)資事實(shí)上處于無人監(jiān)管的地步。

　　⊙鄧聿文

　　歷經(jīng)15年起草歷程的國(guó)有資產(chǎn)法草案日前正式進(jìn)入十屆全國(guó)人大常委會(huì)第31次會(huì)議的審議程序。據(jù)多位參與國(guó)有資產(chǎn)法草案的起草專家透露，草案一個(gè)最大的“亮點(diǎn)”是讓國(guó)資委成為一個(gè)“干凈的出資人”，即只履行出資人的職責(zé)，剝離其本不應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督管理的職能。

　　眾所周知，作為國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)，國(guó)資委目前是“老板” 、“婆婆”一肩扛。這種集管理者和出資人身份于一體的體制，當(dāng)然在實(shí)踐中容易引起混淆。因?yàn)閮烧叩穆毮芎湍繕?biāo)不一樣。政府管理者只負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為是不是符合法律的規(guī)范，有沒有違法行為，除此之外它就無所作為；而出資人則不一樣，它負(fù)有國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任。如果一個(gè)人既是監(jiān)管者又是出資人，那么從理論上說，當(dāng)企業(yè)完不成保值增值的任務(wù)時(shí)，作為監(jiān)管者的政府會(huì)放松監(jiān)管責(zé)任。從實(shí)際來看，國(guó)資委也常常出現(xiàn)既缺位又越位情況：比如，在選擇企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者方面，董事會(huì)選擇經(jīng)理層的權(quán)利沒有依法落實(shí)；另一方面，國(guó)資委往往對(duì)國(guó)有企業(yè)日常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行過度干涉，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　改革開放以來，中國(guó)積累了數(shù)量巨大的國(guó)有資產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2006年末，中國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股的非金融類企業(yè)總資產(chǎn)達(dá)29萬億。單國(guó)務(wù)院國(guó)資委管理的150多戶中央企業(yè)，其資產(chǎn)總額就達(dá)到10多萬億元人民幣。這些企業(yè)大多分布在關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，幾乎個(gè)個(gè)都是本行業(yè)的“巨無霸”。 面對(duì)如此之巨的國(guó)有資產(chǎn)，過于集權(quán)還會(huì)造成國(guó)資委管理幅度過寬，影響管理效率。

　　所以，國(guó)資委一身二任的結(jié)果，很可能是兩方面都做不好。就拿國(guó)資流失來說，近年來，在市場(chǎng)化改革和國(guó)有企業(yè)改制過程中，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。比如，2005年對(duì)169家中央級(jí)國(guó)企的清產(chǎn)核資結(jié)果，總的資產(chǎn)損失高達(dá)3521.2億元。2007年，又審計(jì)出水利部等13個(gè)部門所屬單位對(duì)外投資造成國(guó)有資產(chǎn)損失或潛在損失2.29億元。這里很難說沒有國(guó)資委監(jiān)管不到位的責(zé)任。

　　因此，有必要給國(guó)資委“減負(fù)”， 讓其做一個(gè)“干凈的出資人”，只負(fù)責(zé)出資人職責(zé)范圍內(nèi)的事情。當(dāng)然，作為一個(gè)“干凈的出資人”，國(guó)資委也有監(jiān)督之責(zé)，但這時(shí)所實(shí)施的監(jiān)督只是作為股東對(duì)其資產(chǎn)的監(jiān)督，是一種內(nèi)部監(jiān)管，與政府行政機(jī)關(guān)的外部監(jiān)管不一樣。這樣，國(guó)資委就可以集中精力去做它應(yīng)該做的事情，而把監(jiān)管企業(yè)的責(zé)任委托給其他機(jī)構(gòu)，比如監(jiān)察部去做。這是一種比較合理的分法。

　　不過，讓國(guó)資委做一個(gè)“干凈的出資人”只是完成了事情的一半，國(guó)資委退出行政監(jiān)管后，誰去監(jiān)管國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)？在這一點(diǎn)上，國(guó)有資產(chǎn)法草案似乎語焉不詳。前述國(guó)資法起草專家倒是提出了一個(gè)三層次的監(jiān)管體系作為解決辦法：首先是委托人層次，由最高權(quán)力機(jī)構(gòu)作為全民的代表充當(dāng)國(guó)資管理的委托人，在全國(guó)人大設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)資的占有、使用、分配、處分、轉(zhuǎn)換等重大決策；第二層次是經(jīng)營(yíng)者層次，有一個(gè)或數(shù)個(gè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)負(fù)責(zé)國(guó)資的經(jīng)營(yíng)，其下設(shè)有具體的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)；第三個(gè)層次則是監(jiān)管者層次，有一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全部國(guó)資的監(jiān)管，可以讓監(jiān)察部來承擔(dān)。

　　這個(gè)設(shè)想當(dāng)然比國(guó)資委一家作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)和出資人機(jī)構(gòu)更完善，但也不是沒有問題。全國(guó)人大充當(dāng)國(guó)資管理的委托人，人大監(jiān)督只能務(wù)虛，具體的監(jiān)管還必須落實(shí)到一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)。現(xiàn)在的監(jiān)察部能否擔(dān)負(fù)起這一職責(zé)來，我看有點(diǎn)懸。原因在于，現(xiàn)有的對(duì)政府各部門及其領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察已經(jīng)夠監(jiān)察部忙活了，再去監(jiān)察龐大的國(guó)有資產(chǎn)，監(jiān)察部極可能分身無術(shù)。

　　另外，對(duì)國(guó)企和國(guó)資的監(jiān)督涉及到復(fù)雜的專業(yè)知識(shí)，比如，對(duì)欺詐性交易、MBO中的不公平定價(jià)交易等引發(fā)的國(guó)資流失問題的監(jiān)管，就需要有相關(guān)的知識(shí)背景和人才，監(jiān)察部也缺乏這方面的人才。我的看法是，不妨把現(xiàn)在的國(guó)資委改造成一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，類似銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，可以叫國(guó)監(jiān)會(huì)，專門監(jiān)督國(guó)資，它既懂行又有經(jīng)驗(yàn)。至于第二層次的國(guó)資經(jīng)營(yíng)部門，可以按照金融性國(guó)資、非金融性國(guó)資和行政性國(guó)資三塊，成立三個(gè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)，作為控股公司，負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)。國(guó)監(jiān)會(huì)和國(guó)資經(jīng)營(yíng)委員會(huì)直接對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)。

　　目前，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管上，除了國(guó)資委外，外部監(jiān)管還有人大監(jiān)督、審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督，以及各級(jí)政府監(jiān)察和檢察部門的監(jiān)督等，但還是防止不了國(guó)資經(jīng)營(yíng)和交易中的腐敗行為和流失現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是監(jiān)管體制一直未能理順，國(guó)資事實(shí)上處于無人監(jiān)管的地步。國(guó)有資產(chǎn)法草案既然已經(jīng)明確了國(guó)資委的職能定位，不妨再向前邁進(jìn)一步，消除國(guó)資管理體制中的監(jiān)管痼疾，使萬億國(guó)資更好地造福于全體國(guó)民。(作者系中央黨校學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)副編審)