受國(guó)際金融危機(jī)影響，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)由2007年的繁榮頂峰轉(zhuǎn)入2008年以來(lái)持續(xù)的增長(zhǎng)下滑。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社昨日聯(lián)合推出的《城市藍(lán)皮書》(以下簡(jiǎn)稱“藍(lán)皮書”)指出，經(jīng)濟(jì)增速減緩給中國(guó)的城市發(fā)展帶來(lái)了前所未有的困難，改革開放30年來(lái)，城市發(fā)展所積累的一系列問(wèn)題、矛盾、沖突被最大限度地暴露出來(lái)，長(zhǎng)期被推崇贊許的“中國(guó)模式”也受到了多方質(zhì)疑。中國(guó)城市發(fā)展或就此停滯失色、或涅槃重生，而這一切將有賴于城市發(fā)展政策的調(diào)整和重構(gòu)，未來(lái)我國(guó)城市發(fā)展一系列問(wèn)題待解。

　　問(wèn)題1 城市發(fā)展不協(xié)調(diào)

　　解決之道：區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度發(fā)展

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副主任魏后凱表示，城市發(fā)展不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：地區(qū)間的城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，如沿海地區(qū)城市發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中西部；城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)，中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距依然比較高，去年城鄉(xiāng)收入比是3.31，呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，2000年這個(gè)數(shù)字只有2.79；用地比例不協(xié)調(diào)，城市工業(yè)用地比例偏高，居民和生態(tài)用地比例偏低。城鎮(zhèn)化推進(jìn)更多是一種土地的城鎮(zhèn)化。2001-2007年，地級(jí)以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長(zhǎng)70.1%，但市轄區(qū)中人口只增長(zhǎng)30%；人口與產(chǎn)業(yè)集聚不協(xié)調(diào)。產(chǎn)業(yè)的園區(qū)化速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口的城鎮(zhèn)化。比如，自改革開放以來(lái)，在珠江三角洲大規(guī)模集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，并沒(méi)有相應(yīng)大規(guī)模集聚人口。中西部有上千萬(wàn)的農(nóng)民工在珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲打工，他們?yōu)檫@些地區(qū)的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但是他們并沒(méi)有相應(yīng)比例地享受到工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、改革開放的成果。

　　藍(lán)皮書認(rèn)為，應(yīng)大力推進(jìn)東部沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)，鼓勵(lì)資源、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和加工貿(mào)易向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　問(wèn)題2 城市三大結(jié)構(gòu)如何調(diào)整

　　解決之道：有機(jī)整合 共同提升

　　城市三大結(jié)構(gòu)指的是城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市社會(huì)結(jié)構(gòu)、城市空間結(jié)構(gòu)。三大結(jié)構(gòu)的有機(jī)結(jié)合是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展的基本保證，是提高城市品質(zhì)的基本保障。城市規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)就是空間結(jié)構(gòu)，就是安排土地利用和空間。中國(guó)城市的三大結(jié)構(gòu)需要調(diào)整，更需要有機(jī)整合、共同提升。

　　“空間結(jié)構(gòu)既是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的反映，又深刻地影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展�！苯ㄔO(shè)部原總規(guī)劃師陳為邦昨日表示，“三大結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能孤立進(jìn)行。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，如果只是抓高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，那么就業(yè)問(wèn)題怎么解決？如果只抓國(guó)企的發(fā)展，放松能解決大批就業(yè)問(wèn)題的中小民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，就業(yè)問(wèn)題怎么解決”？

　　陳為邦認(rèn)為，城市轉(zhuǎn)型本質(zhì)就是城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和提升。整個(gè)國(guó)家發(fā)展可能也是一個(gè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題，城市結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和提升關(guān)系城市發(fā)展的全局。在空間規(guī)劃方面，中國(guó)的區(qū)域規(guī)劃制度始終沒(méi)有真正建立起來(lái)，城市規(guī)劃前30年成就突出，但是也大起大落。改革開放以后，城市規(guī)劃迅速恢復(fù)、迅速發(fā)展，有利地指導(dǎo)了全國(guó)城市發(fā)展，成績(jī)巨大。鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)相對(duì)滯后，現(xiàn)在正在積極發(fā)展。

　　問(wèn)題3 戶籍制度阻礙城市化進(jìn)程

　　解決之道：改革戶籍制度 消除歧視

　　報(bào)告顯示，我國(guó)仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城市戶籍制度，除公共部門和國(guó)有企業(yè)正規(guī)調(diào)入人員外的城市新遷入人口，均不被看做是本市正式人口，這些人被排除在政府為戶籍人口提供的子女就學(xué)、社會(huì)保障、就業(yè)等方面提供的公共服務(wù)之外。

　　在工業(yè)聚集地城市產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和就業(yè)人口增長(zhǎng)時(shí)，就業(yè)人口的家庭并沒(méi)同步城市化，造成城市化滯后于工業(yè)化。

　　課題組認(rèn)為，這種工業(yè)聚集地模式的缺陷在經(jīng)濟(jì)調(diào)整中逐漸暴露出來(lái)。一方面，單純的工業(yè)聚集地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致服務(wù)產(chǎn)業(yè)所占比重低，一旦工業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)調(diào)整，整個(gè)工業(yè)聚集地就將陷入困境，企業(yè)破產(chǎn)工人出走，陷入災(zāi)難性的蕭條狀態(tài)。另外一方面，蕭條導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)加劇和逆城市化回流，既導(dǎo)致資源浪費(fèi)又造成社會(huì)不穩(wěn)定。

　　為此藍(lán)皮書建議政府改革戶籍制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。一方面加快新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村合理延伸；另一方面消除歧視性政策，為農(nóng)民工等城市新移民提供均等化的城市公共服務(wù)；同時(shí)改善戶籍制度，建立城鄉(xiāng)戶籍的勞動(dòng)、就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障。

　　問(wèn)題4 環(huán)境未能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步

　　解決之道：盡快指導(dǎo)低碳城市發(fā)展

　　“城市環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)，但仍不盡如人意�！弊蛉眨�藍(lán)皮書副主編、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心副研究員單菁菁表示，“改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，工業(yè)化進(jìn)程加快。然而由于不相適宜的戶籍管理制度和建設(shè)用地管制政策，工業(yè)聚集地產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和就業(yè)人口增長(zhǎng)的同時(shí)，就業(yè)人口的家庭居住并沒(méi)有同步城市化”。

　　這些城市發(fā)展先天不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，一旦遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)需求萎縮，企業(yè)破產(chǎn)隨即呈多米諾骨牌效應(yīng)，城市經(jīng)濟(jì)陷入災(zāi)難性蕭條。改革現(xiàn)有的戶籍制度，革新建設(shè)用地政策，促進(jìn)工業(yè)化與城市化并進(jìn)成為當(dāng)務(wù)之急。

　　而在氣候方面，國(guó)際氣候組織大中華區(qū)總裁吳昌華同樣強(qiáng)調(diào)，城市同樣面臨很大挑戰(zhàn)，一個(gè)是如何減少排放；另外就是如何適應(yīng)已發(fā)生變化的氣候。“氣候變化已是不爭(zhēng)事實(shí)，氣候變化不斷上升、極端天氣不斷發(fā)生等情況對(duì)城市的未來(lái)發(fā)展提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。”

　　吳昌華認(rèn)為，挑戰(zhàn)同時(shí)也意味著機(jī)會(huì)，尤其在金融危機(jī)的狀況下，各國(guó)尤其是主要經(jīng)濟(jì)體在利用走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)過(guò)程中認(rèn)清綠色、低碳的未來(lái)。藍(lán)皮書呼吁，低碳發(fā)展是中國(guó)在城市化進(jìn)程中控制溫室氣體排放的必然選擇，應(yīng)盡快建立量化的低碳城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指導(dǎo)低碳城市發(fā)展。

　　問(wèn)題5 醫(yī)保、社保體系仍需完善

　　解決之道：加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的救助

　　醫(yī)保和社保關(guān)乎每個(gè)城鎮(zhèn)人口切身利益，昨日公布的藍(lán)皮書指出，我國(guó)城市居民最低生活保障制度也正在經(jīng)歷從初創(chuàng)時(shí)期的不完善到比較完善的轉(zhuǎn)型。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系和城市低保制度不僅成為構(gòu)建和諧社會(huì)的巨大保障，也將成為未來(lái)城市發(fā)展建設(shè)的重中之重。

　　“盡管目前我國(guó)的城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和政策體系的建設(shè)基本完善，但如醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支不平衡，統(tǒng)籌能力薄弱；城鎮(zhèn)居民醫(yī)保覆蓋率低；社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)不完善；城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療三項(xiàng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度有待整合協(xié)調(diào)等仍成為城鎮(zhèn)醫(yī)療體系中亟待解決的問(wèn)題�！�

　　為此，藍(lán)皮書建議相關(guān)部門應(yīng)大力完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度，加強(qiáng)城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療制度建設(shè)，大力推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作，加快建設(shè)醫(yī)療保障體系，建立健全藥品供應(yīng)保障體系，完善體制機(jī)制，保障醫(yī)藥衛(wèi)生體系有效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，將城鎮(zhèn)醫(yī)療保障體系建設(shè)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的醫(yī)療保障和醫(yī)療救助。

　　此外，藍(lán)皮書認(rèn)為，從總體來(lái)看，目前我國(guó)城市居民最低生活保障制度基本覆蓋了城市貧困群體及其家庭，實(shí)現(xiàn)了一系列轉(zhuǎn)變——從生活救助向綜合救助、從平均主義救助向分類救助、從不太規(guī)范的救助向比較規(guī)范的救助等。

　　問(wèn)題6 如何解決就業(yè)率持續(xù)下降

　　解決之道：加快社保體系建設(shè)

　　宏觀經(jīng)濟(jì)增速減緩，將使城市貧困人口和失業(yè)人口劇增。2008年城鎮(zhèn)新增就業(yè)分別比上年減少180萬(wàn)和190萬(wàn)，是2000年以來(lái)首次出現(xiàn)大幅度回落。年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，比上年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)對(duì)5省15個(gè)企業(yè)的持續(xù)監(jiān)測(cè)，自2008年3月底，企業(yè)就業(yè)崗位減幅已達(dá)5.3%，再加上我國(guó)龐大的勞動(dòng)力人口存量，每年新增約1500萬(wàn)就業(yè)人口，今年大學(xué)畢業(yè)生將到達(dá)600萬(wàn)高峰。勞動(dòng)部3月的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，現(xiàn)有1100萬(wàn)農(nóng)民工未實(shí)現(xiàn)就業(yè)。在這樣的背景下，農(nóng)民工失業(yè)、大學(xué)生畢業(yè)就業(yè)難問(wèn)題更加突出，城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率有可能進(jìn)一步提高，有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民工將成為真正意義上的城鎮(zhèn)失業(yè)人員。

　　失業(yè)人口增加，必定會(huì)加大社會(huì)不滿和社會(huì)沖突加劇、社會(huì)不安定的因素；而另一方面也將影響居民消費(fèi)心理和消費(fèi)支出水平，形成更謹(jǐn)慎的防御性消費(fèi)傾向，導(dǎo)致社會(huì)有效需求不足，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　藍(lán)皮書就此提出對(duì)策，在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，更應(yīng)加快社會(huì)保障體系建設(shè)步伐，特別是加大對(duì)中低收入貧困人口的社會(huì)保障力度，同時(shí)逐步調(diào)整國(guó)民收入分配格局，適度實(shí)施消費(fèi)性支出補(bǔ)貼，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人口的就業(yè)培訓(xùn)，以在緩解社會(huì)貧困、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)刺激社會(huì)消費(fèi)，加速人力資本積累，啟動(dòng)和積蓄新一輪的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

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　　城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展將U形調(diào)整

　　由于消化規(guī)模巨大的房地產(chǎn)存量和制造業(yè)庫(kù)存，充分淘汰過(guò)剩產(chǎn)能和恢復(fù)民間資本活力都需要時(shí)間，中國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)艱難的“U”形調(diào)整過(guò)程。在中國(guó)社科院昨日公布的《城市藍(lán)皮書》認(rèn)為，伴隨著2002年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一系列的發(fā)展失衡，客觀上需要一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)整來(lái)解決各種體制的、結(jié)構(gòu)的和發(fā)展的矛盾。而由國(guó)際金融危機(jī)帶來(lái)的世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)大調(diào)整，又進(jìn)一步加劇了中國(guó)周期性調(diào)整的壓力。但總體上，2009年中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于較快增長(zhǎng)區(qū)間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本面依然較好。

　　報(bào)告認(rèn)為，始于去年的國(guó)際金融危機(jī)雖然對(duì)中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了重大影響，但由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)積累了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和足夠的外匯儲(chǔ)備，市場(chǎng)空間廣闊，發(fā)展動(dòng)力強(qiáng)勁，且具有較強(qiáng)的宏觀調(diào)控能力，所以金融危機(jī)并沒(méi)有改變中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本走勢(shì)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面依然向好。

　　但同時(shí)報(bào)告也強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的城市經(jīng)濟(jì)在今年面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)將更加嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)下行壓力將繼續(xù)加大。上半年,受外需市場(chǎng)低迷、產(chǎn)品出口受阻、工業(yè)增長(zhǎng)下滑等因素影響,城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將處于較低水平。下半年,隨著中央和地方各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的逐步落實(shí)，城市經(jīng)濟(jì)活躍程度增加,經(jīng)濟(jì)增速可能會(huì)有所回升。但值得注意的是，消化規(guī)模巨大的房地產(chǎn)存量和制造業(yè)庫(kù)存，充分淘汰過(guò)剩產(chǎn)能和恢復(fù)民間資本活力都需要時(shí)間，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷一個(gè)相對(duì)艱難的“U”形調(diào)整過(guò)程。

　　《城市藍(lán)皮書》還指出，盡管中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面依然向好，并且在國(guó)家各種經(jīng)濟(jì)刺激政策和措施的作用下，已經(jīng)出現(xiàn)一些回暖跡象，但由于金融危機(jī)導(dǎo)致的全球信貸市場(chǎng)緊縮和需求下降等困境沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性緩解，外部經(jīng)濟(jì)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻，中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)仍將面臨外貿(mào)出口下滑、工業(yè)增長(zhǎng)放緩、消費(fèi)拉動(dòng)乏力、就業(yè)壓力加大等諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

　　城市化成刺激經(jīng)濟(jì)新路徑

　　不少專家指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)刺激應(yīng)以擴(kuò)大內(nèi)需為主，城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要通道。但中國(guó)城市化將執(zhí)行怎樣的具體路徑？今日2009CPN城市-中國(guó)峰會(huì)將拉開序幕，來(lái)自國(guó)內(nèi)多個(gè)城市的市長(zhǎng)及全球規(guī)劃專家匯聚北京， 他們認(rèn)為盡管受到全球金融危機(jī)的影響，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的趨勢(shì)并沒(méi)有改變；推動(dòng)中國(guó)未來(lái)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因子主要包括城市化、消費(fèi)、出口等。

　　“目前的經(jīng)濟(jì)刺激路徑被概括為擴(kuò)內(nèi)需、振產(chǎn)業(yè)、科技撐、提社保，而這些均已失效；經(jīng)濟(jì)刺激方向的調(diào)整已迫在眉睫，而這個(gè)方向就是城市化，城市化創(chuàng)造需求�！敝行盘└徽�治暨經(jīng)濟(jì)研究部特約研究員王建表示。據(jù)測(cè)算，城市化每提升1個(gè)百分點(diǎn)，GDP就提升3個(gè)百分點(diǎn)，中國(guó)城市化仍在持續(xù)發(fā)展，未來(lái)城市化將是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最主要的動(dòng)力來(lái)源。

　　說(shuō)到城市化，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織中國(guó)投資促進(jìn)辦事處首席代表胡援東認(rèn)為，城市規(guī)劃不能忽視人性，即居民滿意度指標(biāo)。

　　“中國(guó)小城鎮(zhèn)雖然有些比較偏遠(yuǎn)，但生活在那里的居民生活滿意度很高。幾年之后，他們的城鎮(zhèn)發(fā)生了很多變化，建了很多高樓，修了大路，他們的滿意度卻下降了�！彼�建議政府做城市規(guī)劃時(shí)須將人的滿意度納入進(jìn)來(lái)。

　　除了滿意度，如何解決區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展也是根本�！爸袊�(guó)在過(guò)去，總共有500個(gè)大城市，這些城市人口超過(guò)了100萬(wàn)，每個(gè)城市都有自己的發(fā)展特點(diǎn)和模式�！� 第一種發(fā)展特點(diǎn)是快速，在快速發(fā)展特點(diǎn)下，又有江蘇模式、廣東模式等，這些省份的城市發(fā)展不一樣，城市規(guī)劃做得不一樣。當(dāng)下探討城市規(guī)劃時(shí)，必須將城市不同的模式、不同的方法納入進(jìn)來(lái)，還有不同地理位置城市的不同方法和模式等。（記者 齊琳 李薇）