深圳新政的微風(fēng)，再次吹起了對小產(chǎn)權(quán)房的火熱討論。國家對小產(chǎn)權(quán)房的政策早已明了，從中央到各部委，所有的政策都已認(rèn)定其性質(zhì)非法。而另一方面，禁而不絕的現(xiàn)實，又更說明了堵不如疏的道理。其實在物權(quán)法起草的時候，對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題，一直就有爭議，如果這個問題解決了，過去或未來小產(chǎn)權(quán)房的問題可能也就迎刃而解了。那么，集體土地使用權(quán)進入流轉(zhuǎn)的法律障礙在哪里？集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者流通的制度該如何設(shè)計呢？

　　首先，必須說明，二元制土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)(國有土地所有制和集體土地所有制)并非集體土地使用權(quán)無法流轉(zhuǎn)的癥結(jié)。就現(xiàn)有的制度而言，集體土地所有權(quán)經(jīng)過國家征收，可以轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有土地，從而以出讓方式轉(zhuǎn)讓，這是一個有效的路徑。小產(chǎn)權(quán)房所以便宜，就是因為省了土地出讓金的緣故。

　　其次，必須澄清，二元制的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，并不意味著所有土地權(quán)利的行使都劃分成兩個層次，如果這么理解，不僅是對法律的誤讀，也是對土地利用規(guī)則的褻瀆。土地是一種稀缺資源，而且是一種人人均賴以生存的稀缺資源。正因為如此，世界上任何一個國家，無論采取何種土地所有權(quán)制度，都沒有對土地所有權(quán)人賦予像對一般物那樣完整的所有權(quán)。對土地所有權(quán)的行使，要受到土地用途的限制，要受到國家建設(shè)規(guī)劃的限制，還可能要受到各種的公共利益的限制�；氐轿覀兊募�體土地所有權(quán)，它一樣要受上述各種限制，而不能由集體組織隨意行使。

　　再次，必須探討，在現(xiàn)有的二元制土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)下，有沒有更好的土地權(quán)利分配的辦法？筆者認(rèn)為，在我國目前的二元制土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)下，可以探索一種將集體土地所有權(quán)和用益權(quán)相分離的模式，即集體土地所有權(quán)不變，但用益權(quán)的行使，要由不同的組織來進行。具體地說，就是根據(jù)用益權(quán)的種類劃分，農(nóng)業(yè)用益物權(quán)的分配和實施，由集體組織自己完成，非農(nóng)業(yè)用益物權(quán)的，由國家納入與國有土地共同的規(guī)劃系統(tǒng)來完成。當(dāng)然，允許有一點例外，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的住宅土地使用權(quán)，可以由國家授權(quán)集體經(jīng)濟組織來完成。

　　因此我認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房的解決路徑應(yīng)該從以下幾方面入手：

　　其一，現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房，因為省略了現(xiàn)行法律規(guī)定的國家征收和土地出讓金兩項程序，所以要購房者需要補交土地出讓金，具體的數(shù)額以土地國有化征收后的評估金額和同等地段商品房平均出讓金比例來定。

　　其二，集體組織的負(fù)責(zé)人和開發(fā)商在開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的過程中，濫用了集體土地所有權(quán)，破壞了國家的土地用途管制和規(guī)劃管理制度。

　　其三，在未來落實二元制土地所有權(quán)的時候，要引入用益物權(quán)分類行使的機制，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地行用權(quán)，更有效地納入到國家土地的整體規(guī)劃管理中來，做到二元制所有權(quán)原則下的多元化用益管理。這樣，既能保證農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與土地用益權(quán)配置，又能使集體土地不至脫離國家的土地管制，更有利于合理調(diào)控和統(tǒng)一開發(fā)城鄉(xiāng)土地。

　　總之，集體土地是集體的，但土地的合理利用是全社會的事，買賣房屋是私人的事，但農(nóng)業(yè)用地保護是大家的事！當(dāng)然，小產(chǎn)權(quán)房的存在和爭議，也提醒我們不斷關(guān)注土地管理制度的與時俱進。（作者 王萍 中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院副教授）