在列入（上海）市人大常委會2010年度立法計劃的15部法規(guī)中，人們欣喜地發(fā)現(xiàn)《上海市養(yǎng)犬管理條例(暫定名)》榜上有名。目前該法規(guī)已有草案初稿，并力爭今年11月提交常委會審議。而這與市人大去年一年間廣泛聽取社情民意，開展立法課題調(diào)研密不可分。

　　回首2009年，在中共上海市委的領(lǐng)導(dǎo)下，上海市人大常委會全年共審議通過11項法規(guī)，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告和計劃預(yù)算報告18項，就重大事項作出決議、決定5項。通過多部相關(guān)法規(guī)，為籌辦世博提供法制保障；積極回應(yīng)社會關(guān)切，出臺《上海市公共場所控制吸煙條例》……一部部法規(guī)的出臺，凝聚了立法者多少“臺”前“幕”后的心血；一次次攻堅破冰的背后，彰顯的是立法者的智慧、魄力和韌勁。

　　營造有利世博籌辦的法制環(huán)境

　　隨著世博會的臨近，消除火災(zāi)隱患、整治消防安全薄弱環(huán)節(jié)的任務(wù)日益緊迫。在建高層建筑較多、世博場館建設(shè)加速推進，如何將安全施工落到實處？近日剛剛通過的《上海市消防條例(修訂)》為此提供了有力的法律支撐。條例明確，高層建筑施工現(xiàn)場必須隨施工進度落實消防水源，并進一步完善了關(guān)于施工現(xiàn)場消防安全責任的規(guī)定。

　　2010年上海世博會，是綜合類世博會首次落戶發(fā)展中國家。市人大常委會以實施“迎世博600天行動計劃”為抓手，立法先行為世博提供法制保障。目前，多個與世博相關(guān)的法規(guī)已獲通過或落地實施：修改《拆除違法建筑若干規(guī)定》，進一步明確了城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體地位，支持政府加大對違法行為的管理和查處力度；修改后的《上海市旅游條例》明確百姓家庭也能為旅游者提供住宿，為應(yīng)對世博會客流高峰期間的住宿難題提供了制度保障……

　　籌辦世博，改善城市軟硬環(huán)境，還需要不斷破解管理和服務(wù)中碰到的難題。市十三屆人大常委會四次會議通過《關(guān)于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》以來，市政府及其相關(guān)部門依據(jù)《決定》制定出臺了10多件保障世博的規(guī)章及規(guī)范性文件。這些規(guī)章及規(guī)范性文件涉及社會治安、道路交通、安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護、市容環(huán)境、廣告管理等多個領(lǐng)域，積極推動政府部門探索城市管理的長效機制。杜絕“一陣風(fēng)”式的執(zhí)法，提升政府規(guī)章執(zhí)行力，保障行政執(zhí)法的合法性、長效性，正成為“法治世博”的鮮明價值取向。

　　民生立法“趕早不趕晚”

　　在本市現(xiàn)行有效的147件地方性法規(guī)中，涉及社會領(lǐng)域的法規(guī)有53件，占總量的36%。不過，與民生息息相關(guān)的社會領(lǐng)域地方立法依然存在“短板”。什么樣的立法項目為上海經(jīng)濟社會發(fā)展所急需？如何為眾多立法項目依據(jù)“輕重緩急”合理排序？在去年11月市人大常委會法制工作委員會主辦的“改善民生，加強社會領(lǐng)域地方立法研討會”上，與會專家們說，“民生事業(yè)等不起，群眾利益拖不起，民生立法趕早不趕晚。”

　　牽涉面廣、利益群體多元，民生立法要滿足多元利益格局下的社會需求，需要足夠的膽識和智慧。餐飲場所的煙，是禁還是不禁？如何在公民健康和企業(yè)生意、法律法規(guī)和社會習(xí)俗中平衡、抉擇，給《上海市公共場所控制吸煙條例》的制訂出了一道考題。

　　餐廳控煙是“多數(shù)民意”。立法調(diào)研表明，4030名被調(diào)查者當中，52.89%認為餐廳應(yīng)該納入禁止吸煙的場所。不過對于許多中小餐廳而言，場地狹小，實現(xiàn)控煙“先天不足”。在召開立法聽證會、多方征求各方面意見后，條例新增一項條款——經(jīng)營場所使用面積在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐飲場所，可以劃定吸煙區(qū)或設(shè)置吸煙室，吸煙區(qū)和吸煙室以外禁止吸煙。市人大法制委員會副主任委員丁偉對此解釋，條例將“餐飲場所”列入控煙場所的范圍，主要是考慮到“餐飲場所”屬于公眾密切接觸、逗留時間較長、代表城市文明形象的場所。同時條例采用了分類管理的方法，對具備控煙條件的餐飲企業(yè)與尚不具備條件的餐飲企業(yè)提出不同的要求，使立法更加現(xiàn)實、理智，更具有操作性。

　　代表議案成為立法“富礦”

　　在制定、修改地方法規(guī)過程中，如何讓法規(guī)管理的色調(diào)淡一些，服務(wù)的色彩濃一些，維護好人民群眾的根本利益，是立法必須跨過的一道坎。在各類立法研討中，《上海市志愿服務(wù)條例》被專家頻頻提及。在許多法學(xué)專家的眼中，這部法規(guī)最大的亮點在于為政府管理職能“瘦身”——取消了志愿服務(wù)活動項目必須備案的硬性規(guī)定，將管理部門的職責定位于服務(wù)，更多地強調(diào)了發(fā)揮志愿者協(xié)會等新社會組織的功能。

　　回顧條例的審議過程，“對志愿服務(wù)活動項目進行備案是否必要？”這一話題曾倍受爭議。原草案規(guī)定，組織開展志愿服務(wù)活動之前，組織者應(yīng)將所擬定的志愿服務(wù)項目報市、區(qū)縣民政部門備案。但在條例審議中卻出現(xiàn)不同聲音，一些常委會組成人員、代表認為，如果硬性規(guī)定所有志愿服務(wù)項目都必須備案，既沒必要也缺乏可操作性。應(yīng)當在立法上留下“空間”，鼓勵志愿者自我管理，政府部門則通過表彰獎勵等方式提供促進和引導(dǎo)服務(wù)。幾經(jīng)推敲后，有關(guān)備案的規(guī)定被最終刪去。

　　要把好立法質(zhì)量關(guān)，還必須從源頭改變地方性法規(guī)議案大多由政府部門提出的現(xiàn)狀。讓人欣喜的是，近幾年來，人大代表的立法議案已成為本市推進立法的一個有效途徑。一個數(shù)字令人振奮，2009年市人大常委會審議通過的11件法規(guī)中，有60%來源于代表議案。(邵珍)