甘肅定西訴前司法確認(rèn)機(jī)制寫入人民調(diào)解法草案

　　由于人民調(diào)解組織等非訴訟調(diào)解組織對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解達(dá)成的協(xié)議不具有法律效力,協(xié)議達(dá)成后,如果一方當(dāng)事人反悔不予履行,另一方不能據(jù)此向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,只能另行起訴。這樣既浪費(fèi)調(diào)解力量和司法資源,又增加當(dāng)事人訴累,還容易將小糾紛釀成大案件,引發(fā)上訪纏訴。

　　“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”將本無法律強(qiáng)制力的非訴調(diào)解協(xié)議經(jīng)過嚴(yán)格的司法審查后,對(duì)合法公正的協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn),賦予其法律強(qiáng)制執(zhí)行力,使貌似已經(jīng)得到解決而實(shí)際上仍處于不確定狀態(tài)的矛盾糾紛通過司法確認(rèn)使其處于法律確定的狀態(tài)中

　　□　視點(diǎn)關(guān)注　　　　　

　　本報(bào)記者　　周文馨

　　本報(bào)通訊員　趙志鋒

　　人民調(diào)解法(草案)向社會(huì)公開征集意見工作即將于7月31日結(jié)束,這幾天,甘肅省定西市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)時(shí)春明和全市基層法院的法官格外關(guān)注意見征集情況。

　　定西市法院的法官們之所以如此關(guān)注,除了是業(yè)務(wù)工作的需要,更多的原因在于,定西市法院首創(chuàng)的“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”寫入了人民調(diào)解法(草案),這一解決矛盾糾紛的新途徑即將正式上升為國(guó)家法律。

　　甘肅省政法界相關(guān)人士表示,“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”上升到立法層面后,將成為甘肅省法院系統(tǒng)繼“馬錫五審判方式”之后,對(duì)中國(guó)法制的又一貢獻(xiàn)。

　　對(duì)于“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”,《法制日?qǐng)?bào)》記者幾乎見證了這一機(jī)制從最初摸著石頭過河的試點(diǎn)、到曲折的發(fā)展完善、最后逐步走向成熟的全過程。近日,記者就“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”在甘肅的產(chǎn)生試行、完善推廣和發(fā)展創(chuàng)新再次進(jìn)行了全方位采訪,以期向讀者還原這一開創(chuàng)全國(guó)先河的矛盾糾紛解決機(jī)制上升為立法之前的那些鮮為人知的故事……

　　機(jī)制初創(chuàng)

　　遭遇無法律依據(jù)質(zhì)疑

　　年過七旬的牛大爺是甘肅省蘭州市榆中縣馬坡鄉(xiāng)的一名普通農(nóng)民,由于分家后3個(gè)兒子都不愿意和他住在一起,牛大爺便守著自己的耕地獨(dú)自生活。由于3個(gè)兒子相互推諉贍養(yǎng)責(zé)任,老人與他們之間的關(guān)系急劇惡化。

　　當(dāng)?shù)氐乃痉ㄕ{(diào)解員了解情況后,以情、理、法相結(jié)合方式對(duì)事件進(jìn)行了調(diào)解,牛大爺與3個(gè)兒子達(dá)成協(xié)議,老人由長(zhǎng)子贍養(yǎng),其他兩個(gè)兒子每年各給付糧食150斤,贍養(yǎng)費(fèi)600元。

　　協(xié)議達(dá)成后,牛大爺和他的兒子們都擔(dān)心這份協(xié)議日后會(huì)因?yàn)槠渲腥魏我环椒椿诙�失去效�?于是老人帶著3個(gè)兒子生平第一次踏進(jìn)了榆中縣人民法院的大門,法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查后,依法予以訴前司法確認(rèn)。

　　拿到被確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議書后,牛大爺高興地說:“今后,我可以安心地過日子了�！�

　　這只是“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”在甘肅全省推廣運(yùn)用中較為簡(jiǎn)單的一個(gè)案例。

　　所謂“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”,就是人民調(diào)解委員會(huì)等非訴訟調(diào)解組織對(duì)當(dāng)事人之間的矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解達(dá)成協(xié)議后,經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng),人民法院經(jīng)過審查認(rèn)為協(xié)議內(nèi)容合法,就可以出具法律文書確認(rèn)該調(diào)解協(xié)議有效。確認(rèn)后的人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力,當(dāng)事人必須履行,不能反悔也不能另行起訴；如果一方拒絕履行協(xié)議,另一方當(dāng)事人可直接申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　談起創(chuàng)立并試點(diǎn)這項(xiàng)機(jī)制的初衷,定西市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)時(shí)春明說,由于人民調(diào)解組織等非訴訟調(diào)解組織對(duì)矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解達(dá)成的協(xié)議不具有法律效力,協(xié)議達(dá)成后,如果一方當(dāng)事人反悔不予履行,另一方不能據(jù)此向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行,只能另行起訴。這樣既浪費(fèi)調(diào)解力量和司法資源,又增加當(dāng)事人訴累,還容易將小糾紛釀成大案件,引發(fā)上訪纏訴。

　　“一方面,人民法院經(jīng)受著‘訴訟爆炸’的考驗(yàn)；另一方面,人民調(diào)解和行政調(diào)解的功能沒有得到充分發(fā)揮,造成資源閑置�！睍r(shí)春明說,人民法庭負(fù)有指導(dǎo)人民調(diào)解工作的職責(zé),但過去這種職能的發(fā)揮僅僅是組織短期的以會(huì)代訓(xùn)、邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽審判,方法單一、流于形式,不能從根本上解決人民調(diào)解的法制化、正規(guī)化、程序化問題。

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到,目前,“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”已逐漸成為解決基層矛盾糾紛的“利器”。但是,在試點(diǎn)前,卻遭遇了“兩大深層次質(zhì)疑”:一是未經(jīng)嚴(yán)格的訴訟程序就賦予非訴訟調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力,是否存在訴訟程序弱化問題；第二個(gè)質(zhì)疑在于是否存在人民法院的司法權(quán)讓與非訴訟調(diào)解組織的問題。

　　針對(duì)是否存在訴訟程序弱化的問題,時(shí)春明認(rèn)為,一方面,訴前司法確認(rèn)機(jī)制針對(duì)的都是處理難度很小的民商事案件,對(duì)非訴調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn),對(duì)一名專業(yè)法官而言很容易,在這種情況下強(qiáng)調(diào)程序的復(fù)雜化顯然是機(jī)械辦案的表現(xiàn)；另一方面,這一機(jī)制是一種司法程序,是根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)而啟動(dòng)的,符合司法程序啟動(dòng)的法律特性即被動(dòng)性。

　　同時(shí),“訴前司法確認(rèn)”機(jī)制并沒有將非訴調(diào)解組織的調(diào)解作為訴訟的前置程序,是否啟動(dòng)訴前司法確認(rèn),完全是當(dāng)事人的自主選擇,所以“該機(jī)制根本不存在司法權(quán)讓與的問題”。

　　“不僅如此,相反,這一機(jī)制的目的是將本無法律強(qiáng)制力的非訴調(diào)解協(xié)議經(jīng)過嚴(yán)格的司法審查后,對(duì)合法公正的協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn),賦予其法律強(qiáng)制執(zhí)行力,使貌似已經(jīng)得到解決而實(shí)際上仍處于不確定狀態(tài)的矛盾糾紛通過司法確認(rèn)使其處于法律確定的狀態(tài)中,從而使司法權(quán)的功能得到更加充分的發(fā)揮�！睍r(shí)春明說。

　　記者了解到,這項(xiàng)機(jī)制在定西市中級(jí)法院力挺推行、全市基層法院摸索試行的過程中,還曾遭遇過一片“法律上沒有明文規(guī)定、訴前司法確認(rèn)沒有法律依據(jù)”的問責(zé)之聲。

　　對(duì)此,時(shí)春明毫不回避地說:“一項(xiàng)司法改革,如果一味堅(jiān)持有無法律明文規(guī)定,那么這種所謂的司法改革無疑是自欺欺人�！�

　　甘肅省行政法學(xué)專家李潤(rùn)成在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”,既充分尊重了“當(dāng)事人意思自治”,又依司法審查職權(quán)對(duì)協(xié)議內(nèi)容是否合法進(jìn)行審查,實(shí)質(zhì)是對(duì)“當(dāng)事人意思自治”更進(jìn)一步的尊重,實(shí)現(xiàn)了“當(dāng)事人意思自治”與“國(guó)家意志”的有機(jī)結(jié)合,這正是現(xiàn)代法治國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)所需要的。

　　2008年8月,在定西市“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”司法改革試點(diǎn)現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)上,時(shí)春明直言,真正制約這項(xiàng)機(jī)制發(fā)展的“短板”,是認(rèn)識(shí)上存在著“兩個(gè)極端”,實(shí)踐上需要破除“兩個(gè)瓶頸”。

　　“要防止和克服消極應(yīng)付和急躁冒進(jìn)這兩個(gè)極端,破除對(duì)社會(huì)宣傳不到位和改革主體思想認(rèn)識(shí)不到位兩個(gè)‘瓶頸’。”時(shí)春明說,有些基層法院和法官,特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo),對(duì)試點(diǎn)工作存在著畏難情緒,有時(shí)消極應(yīng)付,上級(jí)法院督促了辦上幾件,不督促就放手不管,有些法院甚至半年沒有確認(rèn)一起案件。

　　“宣傳推廣力度不夠則表現(xiàn)在,不但廣大人民群眾對(duì)這項(xiàng)改革的具體內(nèi)容,包括申請(qǐng)?jiān)V前司法確認(rèn)的案件范圍、程序、法律效果等知之甚少,就連大多數(shù)非訴調(diào)解組織對(duì)這些也是一知半解�！碑�(dāng)時(shí),據(jù)時(shí)春明介紹,法院與各調(diào)解組織沒有建立起緊密聯(lián)系、溝通、協(xié)調(diào)的長(zhǎng)效機(jī)制,存在著“兩張皮”的現(xiàn)象。

　　完善推廣

　　上升為“司法解釋”

　　調(diào)解——反悔——群體性上訪——再調(diào)解——再反悔——再群體性上訪……一起并不復(fù)雜的矛盾糾紛,卻一拖就是8年。

　　談起這起糾紛,當(dāng)事人之一的梁昆連說:“太累了�！�

　　原來,早在2001年,定西市安定區(qū)李家堡鎮(zhèn)窯坡村村民梁昆、馬華等33戶農(nóng)民,因?yàn)?00多畝土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問題與李奇武等13戶農(nóng)民產(chǎn)生了糾紛,雖然調(diào)委會(huì)、司法所多次進(jìn)行調(diào)解達(dá)成協(xié)議,但雙方過后又反悔,于是糾紛一拖再拖延續(xù)了8年。

　　2008年1月1日,定西市法院和市司法局聯(lián)合下發(fā)實(shí)施意見,在定西市全面推行“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”。雙方當(dāng)事人知道這一消息后,再次申請(qǐng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)調(diào)解并達(dá)成協(xié)議,之后立即向安定區(qū)人民法院申請(qǐng)?jiān)V前司法確認(rèn),法院當(dāng)日審查并進(jìn)行了確認(rèn)。3天后,雙方自動(dòng)履行了義務(wù),這起持續(xù)了8年的糾紛終于塵埃落定。

　　2008年5月,因率先開展“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”工作,定西市中級(jí)法院被最高人民法院確定為全國(guó)多元化矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點(diǎn)的中級(jí)法院之一。

　　2008年11月中旬,甘肅省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)梁明遠(yuǎn)赴定西調(diào)研指導(dǎo)“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”工作,提出將在適當(dāng)時(shí)候召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì),向全省推廣這一解決糾紛的新機(jī)制。

　　2009年5月15日,甘肅省綜治委、省高級(jí)人民法院、省司法廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推行人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制的意見》,明確要求向全省推行定西市實(shí)施的人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制。

　　當(dāng)月22日,甘肅省在定西市召開了“全省人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制現(xiàn)場(chǎng)會(huì)”。在這個(gè)會(huì)議上,甘肅省委常委、政法委書記、省綜治委主任羅笑虎強(qiáng)調(diào),全省各級(jí)黨委、政府要把“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”建設(shè)作為化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的一件大事來抓,要通過多種途徑和方式在群眾中廣泛宣傳,引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇省時(shí)、省力、省錢的訴前司法確認(rèn)機(jī)制解決糾紛,以合理分流民間矛盾糾紛,真正體現(xiàn)調(diào)解優(yōu)先的原則,定紛止?fàn)?促進(jìn)和諧。

　　甘肅省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)梁明遠(yuǎn)要求,各級(jí)人民法院要充分認(rèn)識(shí)“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”在完善社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制、從源頭上有效預(yù)防和化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)人民群眾根本利益、實(shí)現(xiàn)糾紛解決的法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面的重大意義,使這一機(jī)制成為能夠更加便捷高效地解決人民群眾民生問題、進(jìn)一步提高人民調(diào)解公信力的糾紛解決方式。

　　甘肅省司法廳廳長(zhǎng)王祿維表示,“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”對(duì)人民調(diào)解工作的組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)和工作質(zhì)量等方面提出了新的更高的要求,各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持“調(diào)解優(yōu)先”原則,充分發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì),大力加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè),加大調(diào)解員培訓(xùn)力度,規(guī)范調(diào)解程序提高調(diào)解質(zhì)量。

　　據(jù)了解,這次現(xiàn)場(chǎng)推廣會(huì)議讓“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”走出了定西,同時(shí)擺脫了以法院為主搞改革、其他部門組織難協(xié)調(diào)和社會(huì)群眾難發(fā)動(dòng)的狀況。

　　彼時(shí),這項(xiàng)機(jī)制在最高人民法院的密切關(guān)注和甘肅省高級(jí)人民法院的直接指導(dǎo)下已經(jīng)走向成熟,一些在實(shí)踐中遇到的問題和故障也采取了針對(duì)性的制度措施來完善和救濟(jì)。

　　2009年7月24日,經(jīng)中央批準(zhǔn)發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》中,第20條規(guī)定和第25條規(guī)定,全面采納、吸收了甘肅省首創(chuàng)并率先推行的“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”的主要內(nèi)容。此時(shí),這一機(jī)制上升為國(guó)家層面的“司法解釋”,開始面向全國(guó)實(shí)施。

　　發(fā)展創(chuàng)新

　　行政調(diào)解引入訴前確認(rèn)

　　目前,“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”已在甘肅實(shí)踐了3年多,記者了解到,自2007年3月開始試點(diǎn)至2010年6月底,定西市法院共確認(rèn)3395件,執(zhí)行率100%,其中自動(dòng)履行率99.41%。自2009年以來,甘肅全省法院共辦理訴前司法確認(rèn)案件近2000件�！叭嗣裾{(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)”在甘肅省很多基層地方已經(jīng)成為一項(xiàng)常態(tài)化工作。

　　梁明遠(yuǎn)總結(jié)說,這一機(jī)制凸顯出了6大優(yōu)勢(shì):一是便民化解矛盾糾紛；二是快捷化解矛盾糾紛；三是高效化解矛盾糾紛；四是徹底化解矛盾糾紛；五是和諧化解矛盾糾紛；六是經(jīng)濟(jì)化解矛盾糾紛。

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到,這一具有6大優(yōu)勢(shì)的機(jī)制仍在不斷完善中。

　　目前,甘肅省的一些地方在屬于行政調(diào)解范疇的道路交通事故賠償糾紛案件中,也引入了“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”,確認(rèn)了一批道路交通事故損害賠償糾紛,其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)不僅使大多數(shù)當(dāng)事人得到了實(shí)實(shí)在在的利益,而且為交警部門及時(shí)處理交通事故中的賠償糾紛提供了法律后盾。

　　近日,定西市安定區(qū)人民法院成功確認(rèn)了一起涉及外資企業(yè)的道路交通事故人身損害賠償糾紛,為訴前司法確認(rèn)機(jī)制的司法實(shí)踐增添了新的內(nèi)涵。

　　意大利CMC公司是一家在安定區(qū)境內(nèi)的外資企業(yè)。2010年6月7日晚,該公司駕駛員羅馬斯可駕駛越野車與該鎮(zhèn)瓦窯灣村農(nóng)民岳鵬駕駛的兩輪摩托車發(fā)生碰撞,致岳鵬死亡,兩車不同程度受損。鑒于該案情況特殊,安定區(qū)交警大隊(duì)及時(shí)與區(qū)法院聯(lián)系。經(jīng)法院建議,交警部門調(diào)解死者家屬與意大利CMC公司達(dá)成賠償協(xié)議。

　　協(xié)議達(dá)成后,雙方均擔(dān)心對(duì)方反悔,為解后顧之憂,雙方申請(qǐng)?jiān)V前司法確認(rèn)。區(qū)法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查后予以確認(rèn)。確認(rèn)書送達(dá)后,意大利公司即向死者家屬給付了全部賠償款。雙方當(dāng)事人都對(duì)“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”這一化解矛盾糾紛的機(jī)制表示滿意。

　　今年上半年,甘肅省法院就“全省訴前司法確認(rèn)機(jī)制運(yùn)行情況”進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示,這一機(jī)制在全省推行的情況基本上是好的,多數(shù)地方已經(jīng)下發(fā)了由黨委政法委牽頭制定的實(shí)施方案或由法院與司法行政部門聯(lián)合制定的實(shí)施方案,并正在實(shí)施過程之中。

　　但是,此次調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”存在的一些問題。調(diào)研報(bào)告顯示,一些法院雖然制定了有關(guān)訴前司法確認(rèn)的規(guī)范性文件,但進(jìn)入操作層面實(shí)際辦理確認(rèn)案件者則相對(duì)較少,地區(qū)發(fā)展不平衡。而且,訴前司法確認(rèn)機(jī)制在全省基層的社會(huì)知曉度尚不高,這其中包括一些法院的領(lǐng)導(dǎo)和法官對(duì)此一知半解。

　　此外,信息溝通不暢也是這一機(jī)制推廣過程中遇到的問題。對(duì)此,定西市法院在非訴調(diào)解協(xié)議格式中設(shè)置固定的“告知欄”,以便糾紛當(dāng)事人了解“訴前司法確認(rèn)機(jī)制”并自主選擇是否啟用。

　　針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題,梁明遠(yuǎn)要求全省法院系統(tǒng)和相關(guān)部門組織要進(jìn)一步加大推廣力度,加大組織協(xié)調(diào)和檢查指導(dǎo)力度,要建立推廣工作激勵(lì)機(jī)制,及時(shí)解決確認(rèn)工作中存在的具體問題。

　　梁明遠(yuǎn)強(qiáng)調(diào),實(shí)踐證明,人民調(diào)解訴前司法確認(rèn)機(jī)制的實(shí)施,強(qiáng)化了人民調(diào)解的確定性,矯正了人民調(diào)解的隨意性,糾正了違法調(diào)解協(xié)議,實(shí)現(xiàn)了司法與非訴調(diào)解之間的有效銜接,激活了人民調(diào)解的生機(jī)和活力,促進(jìn)了多元糾紛解決機(jī)制的不斷完善,體現(xiàn)了司法工作服務(wù)大局的司法理念。他表示,人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制上升為法律以后,必將對(duì)推進(jìn)司法體制改革,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)司法工作的政治效果、社會(huì)效果和法律效果有機(jī)統(tǒng)一產(chǎn)生積極作用和深遠(yuǎn)影響。