財稅改革:解決土地財政膨脹 管住政府“閑不住的手”

　　編者按 舉世矚目的黨的十八屆三中全會勝利閉幕了。全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，展現(xiàn)了中共中央全面深化改革的智慧和勇氣，是2020年前中國深化改革的時間表和路線圖。

　　在這張全面深化改革的路線圖中，財稅體制改革占據(jù)了顯要的位置�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》鄭重提出，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。財稅體制改革，將沿著“改進預(yù)算管理制度”、“完善稅收制度”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”三條路徑漸次推進。

　　財稅體制改革，可謂牽一發(fā)而動全身。它與所有社會成員密切相關(guān)，當(dāng)前中國經(jīng)濟社會發(fā)展諸多難題的破解，也幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提。十八屆三中全會第一次把它和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化相對接，指出財政是“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，其重要性大大提升。本輪財稅體制改革，將是1994年分稅制改革以來的又一歷史性里程碑。

　　最關(guān)注財稅體制改革、最明白其重要含義的無疑是各級地方政府，因為財稅體制改革將撬動地方財政“錢袋子”，使之從收入、支出、監(jiān)管等各方面均發(fā)生顯著變化。對于目前地方財政面臨的諸多深層次問題，如財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、土地財政過度膨脹、預(yù)算不夠公開透明等等，本輪財稅體制改革都將拿起“手術(shù)刀”，直剖病灶予以解決。社會公眾也有充分理由關(guān)注財稅體制改革，因為它不僅涉及居民稅負等民生項目的調(diào)整，其總目標——建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性——也將帶來公共利益的最大化。

　　新一輪財稅體制改革已上路出發(fā)。當(dāng)前，地方政府財政在收入、支出、監(jiān)管方面存在哪些體制機制問題？十八屆三中全會推出的改革方案又將怎樣改善、重塑地方政府財政狀況？地方領(lǐng)導(dǎo)干部對改革有何期盼，對貫徹完善改革方案有何建議？半月談記者深入全國各地，調(diào)研地方財政“錢袋子”現(xiàn)狀，聚焦地方財政即將發(fā)生的巨大變革，著力展現(xiàn)基層視野中的財稅體制改革。

　　“把政府收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子”

　　預(yù)算，歷來是社會公眾了解政府財政收支狀況的主渠道，也是各級人民代表大會對政府財政收支狀況履行監(jiān)督審批職責(zé)的總開關(guān)。在財稅體制改革中，預(yù)算管理制度改革是重中之重，“透明預(yù)算，提高效率”是中央在十八屆三中全會公告中明確提出的改革方向。透明的財政預(yù)算和高效的績效管理，有助于讓預(yù)算每一分錢花得更科學(xué)，減少浪費，提高資金的使用效率。

　　同時，對預(yù)算管理制度的改進，也是提高國家治理能力的一項重要工作。只有讓預(yù)算更科學(xué)合理，才能以強大財力物力保證國家的正常運轉(zhuǎn)與各項事權(quán)的充分落實。對于尚未全部進入預(yù)算管理體系、透明度亟待提高的地方政府“錢袋子”而言，這項改革的力度將是空前的。

　　完善預(yù)算管理，嚴堵“錢袋子”之漏

　　“十八屆三中全會提出預(yù)算管理要全面規(guī)范、公開透明，抓住了問題的要害�！敝袊�社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示，要實現(xiàn)規(guī)范和透明，就要細化全口徑預(yù)算，把所有政府收支按照同一性質(zhì)、同一制度加以管理，把政府的收支關(guān)進統(tǒng)一的制度籠子，實現(xiàn)“財政收支=預(yù)算收支=政府收支”。

　　高培勇指出，事實上，當(dāng)前財政收支只大體等于預(yù)算收支，而不等于政府收支。整個政府收入從構(gòu)成上來講基本上可以分為六大塊，最大一塊是稅收收入，第二塊是財政收入中的非稅收入，第三塊是掌握在各個部門手中的各種基金性收入，第四塊是土地出讓金收入，第五塊是社會保險收入，第六塊是國有資本經(jīng)營上繳的利潤。政府基金收入、社會保險收入、國有資本上繳利潤大體是備案制管理，人民代表大會只審不批。在管理層面上，則分屬各個政府部門，不能做到統(tǒng)籌安排。

　　目前，在各個地方，依然存在著以各種名義收取的游離于人大監(jiān)管視野之外的非規(guī)范性政府收入。除財稅部門之外，其他政府部門仍然有行使財政管理權(quán)、從企業(yè)居民那里直接取得收入的行為。

　　對于預(yù)算外資金，許多地方政府往往諱莫如深，甚至在概念上將其與財政資金割裂開來。2009年，西部某市動用融資平臺資金建設(shè)一個占地約30畝的仿古建筑，工程投資超過2億元人民幣。當(dāng)?shù)赜腥舜蟠�表對此提出質(zhì)疑，得到的答復(fù)卻是：“沒動用財政一分錢�！钡胤秸�府往往通過投融資平臺等預(yù)算外資金搞建設(shè)，由于不是“直接意義上”動用財政資金，相關(guān)監(jiān)管難以有效實施。這些都是財政監(jiān)管遭遇的難題。

　　中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組在《新一輪財稅體制改革系統(tǒng)構(gòu)想》中建議，應(yīng)將全口徑預(yù)算細化為“立法層面的全口徑控制”和“行政層面的全口徑管理”，并以此為標準，將所有政府收支全部納入嚴格化的預(yù)算管理，鏟除所有游離于預(yù)算之外的政府收支。

　　除了少許的、經(jīng)由財稅部門授權(quán)的情形之外，將所有政府收支全部納入財稅部門的管理，非財稅部門一律不得從事財政性分配活動。以可審批、能統(tǒng)籌為標準，對政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算做徹底改革。以可審批為標準，將全部社會保障預(yù)算收支納入各級人大的監(jiān)督審批范圍。最終以此為基礎(chǔ)，取消事實上存在的預(yù)算“備案制”。

　　理順體制機制，管住政府“閑不住的手”

　　“預(yù)算改革并不僅僅是在錢上做文章，更重視體制機制的作用。”財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希認為，本輪財稅體制改革內(nèi)容相當(dāng)豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范、公開透明之外，在預(yù)算審核、重點支出、預(yù)算平衡機制、財務(wù)報告、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等方面都提出了改革新舉措。這些專業(yè)性極強的舉措，正是著眼于完善財政管理的體制機制，加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財政制度。

　　采訪中，不少基層干部反映，現(xiàn)代財政制度能否順利建立，與當(dāng)前進行的政府職能轉(zhuǎn)換密切相關(guān)。目前，一些地方政府在角色定位方面，缺位、越位、錯位問題非常突出，重經(jīng)濟建設(shè)、輕民生服務(wù)的現(xiàn)象普遍存在，這往往導(dǎo)致財政資金的使用上出現(xiàn)亂象。

　　比如在招商引資等經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，一些地方政府往往慷財政之慨，出臺種種不合理的優(yōu)惠政策和獎勵扶持，如零地價拿地、稅費減免等，還有的甚至拿出巨額財政資金直接獎勵給企業(yè)。如安徽太和縣財政就曾獎勵安徽晶宮大酒店1500萬元，以兌現(xiàn)該酒店獲“四星級旅游飯店”稱號的獎勵。

　　任何一項改革都無法單兵突進，財稅體制改革也不例外。建立現(xiàn)代財政制度，仍有賴于厘清政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。安徽一名縣委書記表示，轉(zhuǎn)換政府職能，把很多本來由政府“閑不住的手”來做的事情，交給市場“看不見的手”來完成，如此一來，當(dāng)前一些政府職能部門的人數(shù)和經(jīng)費可以大幅削減，不僅可以減輕財政負擔(dān)，還能促使財政投入重心向公共服務(wù)轉(zhuǎn)換。他粗略估計，以目前的縣級政府各個職能部門的人數(shù)規(guī)模進行計算，至少可以裁減1/3的人員。

　　加強法治建設(shè)，打造現(xiàn)代財政制度

　　現(xiàn)代財政制度的關(guān)鍵詞是“現(xiàn)代”，而“現(xiàn)代”的必備特征之一無疑是法治而非人治。“財政資金的使用，很多時候還是‘一把手’說了算，常常難以做到科學(xué)、透明、高效�！彼拇�某市市長認為，加強對財政資金使用的管理，應(yīng)健全民主集中制的議事規(guī)則，凡是能夠上會討論決定的一定要上會，實行票決制，對決策完整記錄存檔，讓資金使用情況事后可追溯、決策過錯可追究。

　　公開透明必須由法律提供保障。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇建議，一是不斷完善法律體系，為預(yù)算信息公開提供法理基礎(chǔ)。二是在政府和人大專設(shè)相關(guān)部門，便于預(yù)算制定各個環(huán)節(jié)的信息全面公開。三是預(yù)算全流程公開透明，提高民眾參與度。四是推動信息公布內(nèi)容全面、易懂。五是搭建“友好型”發(fā)布渠道，便于民眾獲取信息。

　　現(xiàn)代財政制度的建立離不開立法方面的完善。中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院教授湯貢亮認為，預(yù)算法的修訂是首要的。此外，還應(yīng)制定轉(zhuǎn)移支付法、債法，進一步調(diào)整政府采購法。稅收方面，除了修訂稅收征管法外，還應(yīng)推進制定增值稅法，將來還應(yīng)進一步推進資源稅、環(huán)境稅的立法。