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《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》看似微觀，卻在為新一輪機構(gòu)改革儲存能量
35歲的汪先生一直在活動，希望能夠從現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)離，到上級機關(guān)工作。因為他知道，全國范圍內(nèi)新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員精簡工作即將展開。但在過去的一個月間，這位安徽省宣城市某鎮(zhèn)財政所的干部徹底放棄了這一想法。
3月6日，國務(wù)院頒布了將在今年5月1日開始實施的《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，首度將這一工作納入法制化軌道。隨即，在3月27日，中編辦和監(jiān)察部聯(lián)合就頒布實施《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》召開新聞發(fā)布會，強調(diào)對違反機構(gòu)編制紀律的行為，將堅決予以查處。
混編不再
檔案里為事業(yè)單位編制，日常工作是行政的活兒，是汪先生十余年來的工作狀態(tài)；同時，他寧肯拿行政單位相對偏低的工資，就是為了有朝一日能夠轉(zhuǎn)變身份。
農(nóng)業(yè)稅時代，收稅是他最主要的工作。2005年以來，農(nóng)業(yè)稅在安徽全境成為歷史，他被下派到村里去做書記，危機感也與日俱增。他清楚地知道，只有兩條路，才有可能避免自己被精簡的命運。
第一條路當(dāng)然是轉(zhuǎn)變身份，但早在2000年12月26日國務(wù)院的一紙文件就已在政策層面上杜絕了這種可能。在這份《關(guān)于市、縣、鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》中有明確規(guī)定：今后行政機關(guān)不得再使用事業(yè)編制。
汪只有選擇第二條路，爭取上調(diào)到上級單位工作。由于自己是財政所干部，他的目標是進入宣州區(qū)財政局下屬的事業(yè)單位。為此，他活動了將近兩年的時間。今年全國“兩會”期間，他甚至通過熟人找到了宣城市領(lǐng)導(dǎo)。
即使是這位領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在也已經(jīng)無能為力，因為中央政府連續(xù)出臺了前述兩個行政法規(guī)。
《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第15條規(guī)定：地方各級人民政府行政機構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制。
如果有上述情況發(fā)生，《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》給出了5種處罰方法，最后兩條很嚴厲：建議財政部門對超編人員不予核撥經(jīng)費；建議對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。
“對違反機構(gòu)編制紀律的行為，將堅決予以查處。發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，決不姑息遷就！”在3月27日的新聞發(fā)布會上，中編辦副主任吳知論表示。監(jiān)察部副部長屈萬祥的表態(tài)則更為嚴厲：“特別是對背后涉及的腐敗問題，要一查到底，嚴厲懲治�！�
面對高壓，汪先生不得不轉(zhuǎn)向此前沒有更多考慮的第三條路：考試。他說，考試將在他們這些混編、超編人員當(dāng)中展開，會計和國有資產(chǎn)管理是考試的主要內(nèi)容，成績最差的人將被“末位淘汰”。留下來的人，也將從此嚴守事業(yè)單位崗位，不再參與行政機關(guān)事務(wù)。
編制法制化
汪先生的遭遇，在全國范圍內(nèi)都存在。相對而言，安徽省在混編、超編方面的情況還不如其他一些省份嚴重。在汪所供職的水東鎮(zhèn)，混編人員只有5名，自收自支人員只有3人；“而在全國其他一些省份，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制50人，吃財政飯的卻在100人以上”。國家行政學(xué)院公共管理教研部教授汪玉凱告訴《中國新聞周刊》。
“2000年以來，安徽作為農(nóng)業(yè)大省，無論是稅費改革，還是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，都稍稍比全國提前。”安徽省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副所長謝培秀對本刊說，“聘的人員減掉了，‘七站八所’改革也節(jié)省了‘吃皇糧’的開支�，F(xiàn)在的這一步，該輪到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公務(wù)員了”。
編制改革進行之初，國務(wù)院曾在1997年頒布《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，首度對中央政府的行政編制進行了法制層面上的細致規(guī)范；而對地方的管理，則剛性程度偏弱，例如前述那份《關(guān)于市、縣、鄉(xiāng)人員編制精簡的意見》。由于地方的具體事務(wù)繁多，很多地方政府并沒有真正執(zhí)行這份意見。相反，因為財政分灶吃飯，地方政府還擁有在行政機關(guān)混雜事業(yè)單位編制和自定編制兩項自主權(quán)力，這個口子使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機構(gòu)越發(fā)臃腫。
據(jù)本刊了解，在1998年那場著名的中央政府機構(gòu)改革過程中，中央并非沒有同時對地方政府機構(gòu)和編制進行大手術(shù)的想法，但財政分灶吃飯的體制和地方的意見反彈最終令改革延緩。地方上的質(zhì)疑是：按照中央的編制管理辦法就一定科學(xué)么？
比如按照規(guī)定，警力設(shè)置以常住人口為標準。但這項明顯帶有計劃經(jīng)濟性質(zhì)的規(guī)定早已變得越來越不合時宜。僅以深圳為例，常住人口不過百余萬，而總?cè)丝谠缫殉^千萬，如果仍然刻舟求劍地完全按照規(guī)定配置警力，“深圳的治安絕不會達到今天的這個局面”，深圳市公安局宣傳處副處長杜云峰告訴《中國新聞周刊》，“市委市政府支持我們的警力配置突破原有的規(guī)定”。
于是，盡管明知地方在編制問題上存在隨意性大等問題，中央政府卻始終難以進行有效的清理。這種局面，一直持續(xù)到2006年。在這一年，農(nóng)業(yè)稅的取消和《公務(wù)員法》的實施，終于讓地方編制改革水到渠成。
《公務(wù)員法》第2條規(guī)定:本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員。該法實施一年多來遇到的主要問題恰恰正是混編現(xiàn)象比較嚴重。新法施行之后，公務(wù)員需要重新登記，“有人是行政編制，有人不是，你說給不給他登記？”《公務(wù)員法》起草者之一、國家行政學(xué)院教授宋世明對本刊說，“如果不登記，人家畢竟服務(wù)了這些年，也一直拿著行政人員的工資，享受著行政人員的待遇。這就迫切要求編制管理規(guī)范化、科學(xué)化。”
在《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》和《機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》出臺之后，加之10年前出臺的《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》，上至中央、下至地方、再輔以監(jiān)督的編制管理框架已經(jīng)搭建完成，初步形成了編制管理法制化的格局。
為機構(gòu)改革鋪路
1998年國務(wù)院機構(gòu)改革之后，中央機構(gòu)的公務(wù)員減少為3萬余人；而全國范圍內(nèi)的公務(wù)員總數(shù)多達700萬，占了絕大多數(shù)。如果不對地方公務(wù)員的編制加以規(guī)范，精簡機構(gòu)的總體結(jié)果仍然難以突破“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。
基層工作人員都已經(jīng)注意到，中央“十一五規(guī)劃”中已經(jīng)定下了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增的目標；而更多的基層公務(wù)員尚沒有看到，“此番中央的舉動，并非以往那種頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的機構(gòu)改革模式”，汪玉凱說，“而是在醞釀一個總體改革方案”。
據(jù)這位專家透露，最近一段時間，國務(wù)院一些部門數(shù)次向?qū)W者征求總體改革意見，并對此展開調(diào)研。另一位了解內(nèi)情的人士則告訴本刊，機構(gòu)改革的3項原則是：根據(jù)社會需要增加或減少機構(gòu)和編制、權(quán)責(zé)對稱、根據(jù)能力設(shè)崗。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)只減不增，但一些關(guān)系到國計民生的部門還是要根據(jù)實際需要來進行配置�！币晃粚W(xué)者說。
這位學(xué)者同時提醒若干呼吁加強垂直管理的部門，“垂直之后，根據(jù)權(quán)責(zé)對稱原則，這一領(lǐng)域的所有責(zé)任將全部由該部門承擔(dān)，而不是中央部委與地方政府共同承擔(dān)”。
1998年國務(wù)院機構(gòu)改革過程中，國務(wù)院組成部門從40個減為29個，尤其是包括紡織工業(yè)部在內(nèi)的8個直接管理工業(yè)的部委被撤銷，在相當(dāng)程度上完成了政企分開的工作，從而廣受好評。但是，回頭來看，學(xué)者仍然將那次改革定義為“應(yīng)對式改革”，“圍繞經(jīng)濟工作這個中心進行的改革”。
2001年中國加入WTO之后，尤其是新一屆政府執(zhí)政以來，各項改革的矛頭和重點都已轉(zhuǎn)向了政府自身的變革，行政體制改革成為拉動其他改革的龍頭。在機構(gòu)設(shè)置上，“應(yīng)對式改革”也已進化為“戰(zhàn)略性改革”。稱其為“戰(zhàn)略性改革”是因為，“改革已從零敲碎打演化到整體推進”，汪玉凱說，“因為符合時代潮流，這項改革并不以一些人的意志為轉(zhuǎn)移。同時，它將為日后的政治體制改革推進打下基礎(chǔ)。”(記者/楊中旭)
