上書(shū)
“尊敬的國(guó)務(wù)院法制辦：目前我國(guó)執(zhí)行的一系列戶籍管理政策是公安部頒布的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定的，我們認(rèn)為，其中大多數(shù)違反了1958年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》——目前我國(guó)唯一一部最高層級(jí)的戶口管理專門(mén)法律�！�8月15日下午，一份由北京正海律師事務(wù)所律師程海領(lǐng)銜、28名普通公民簽名的公民建議書(shū)，通過(guò)特快專遞，寄往國(guó)務(wù)院法制辦。他們建議，國(guó)務(wù)院在當(dāng)前進(jìn)行的新中國(guó)建立以來(lái)第五次行政法規(guī)規(guī)章全面清理工作中，對(duì)公安部頒布的有關(guān)戶口管理的部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面審查，對(duì)違反上位法的規(guī)章文件，予以撤銷或宣布廢止。
今年4月中旬，在北京工作了4年的安徽合肥人程海，因?yàn)闊o(wú)法將戶口從合肥遷往北京，分別在合肥和北京起訴當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)，要求公安部門(mén)依法為他辦理遷出、遷入戶口。之后，北京市昌平區(qū)人民法院裁定不予受理，北京市東城區(qū)人民法院和合肥市廬陽(yáng)區(qū)人民法院分別受理了此案。(本報(bào)曾作報(bào)道)
“促使我向國(guó)務(wù)院提出審查清理建議的，是4月份北京市公安局和昌平區(qū)公安分局拒絕我的遷移戶口申請(qǐng)的書(shū)面回復(fù)，以及7月26日庭審中被告合肥市公安局廬陽(yáng)分局拿出的幾份公安部的部門(mén)規(guī)章和紅頭文件�！背毯８嬖V記者。7月26日，他同合肥市公安局廬陽(yáng)分局在廬陽(yáng)區(qū)人民法院對(duì)簿公堂。
訴訟
當(dāng)天的庭審中，程海認(rèn)為，要弄清自己是否具備遷移戶口的條件，首要問(wèn)題是，要明確自己的經(jīng)常居住地到底是在北京，還是在合肥。如果在北京，被告就應(yīng)當(dāng)為自己辦理戶口遷出手續(xù)。
程海認(rèn)為，自己的經(jīng)常居住地是北京。根據(jù)《戶口登記條例》(以下簡(jiǎn)稱“條例”)的規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)在經(jīng)常居住地登記為常住人口，一個(gè)公民只能在一個(gè)地方登記為常住人口；公民因私事離開(kāi)常住地外出、暫住時(shí)間超過(guò)三個(gè)月的，應(yīng)當(dāng)向戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)延長(zhǎng)時(shí)間或者辦理遷移手續(xù)。經(jīng)常居住地，是條例規(guī)定戶口登記地的唯一條件。
“我在北京長(zhǎng)期工作居住，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)3個(gè)月，按照條例規(guī)定，我的經(jīng)常居住地早已是北京市，我早已是北京市常住人口，因此我應(yīng)當(dāng)將常住戶口遷往北京。”程海說(shuō)。
對(duì)程海的說(shuō)法，代表被告廬陽(yáng)公安分局出庭應(yīng)訴的兩名代理人表示，“沒(méi)有準(zhǔn)遷證，就不能辦理戶口遷出手續(xù)”。他們的依據(jù)是國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》以及《公安部關(guān)于啟用新的戶口遷移證、戶口準(zhǔn)遷證的通知》(以下簡(jiǎn)稱“公安部規(guī)定”)。北京公安機(jī)關(guān)則答復(fù)說(shuō)，依據(jù)公安部規(guī)定，程海必須有配偶或直系親屬在京，才能遷戶入京。
在程海給記者發(fā)來(lái)的資料中，合肥市公安局廬陽(yáng)分局在答辯狀中稱，公安部規(guī)定，戶口準(zhǔn)遷證的使用范圍包括“凡跨市縣范圍的戶口遷移”，“對(duì)需要辦理準(zhǔn)遷手續(xù)的戶口遷移，遷出地戶口登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)憑遷入地公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的戶口準(zhǔn)遷證辦理戶口遷出手續(xù)，遷入地戶口登記機(jī)關(guān)憑戶口遷移證和戶口準(zhǔn)遷證辦理落戶手續(xù)”�！豆膊筷P(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》也強(qiáng)調(diào)，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制，同時(shí)還明確規(guī)定“從小市遷往大市的，都必須向遷入地派出所申請(qǐng)，經(jīng)派出所查實(shí)有關(guān)情況，一律報(bào)遷入地的市、縣公安局審批”。
法院沒(méi)有當(dāng)庭對(duì)此案作出判決，在訴訟開(kāi)始之前，程海查找了條例和公安部有關(guān)戶籍管理的一系列部門(mén)規(guī)章和紅頭文件。
詳細(xì)閱讀條例后，程海認(rèn)為，條例的立法目的是政府掌握人口信息，以便提供管理服務(wù)。條例主要規(guī)定了建立全國(guó)統(tǒng)一的居民戶口登記制度，沒(méi)有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口之分；常住戶口應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽诮?jīng)常居住地(常住地)，常住地變更時(shí)應(yīng)隨時(shí)遷移戶口，在暫住地居住超過(guò)3個(gè)月，應(yīng)當(dāng)遷移戶口；戶口遷移基本自由。
呼吁
在建議書(shū)中，程海等28人列舉了目前正在執(zhí)行的公安部制定的部門(mén)規(guī)章和紅頭文件，主要有1963年按照是否吃國(guó)家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧，把全國(guó)統(tǒng)一的居民常住戶口分割成農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的文件；《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)〈公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定〉的通知》；《公安部關(guān)于啟用新的戶口遷移證、戶口準(zhǔn)遷證的通知》；《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的通知》以及公安部貫徹該通知的通知［公通字(1998)65號(hào)］等，以及之后規(guī)定有配偶和直系親屬有該地戶口才能遷移的文件。
“這些部門(mén)規(guī)章和紅頭文件分別屬于越權(quán)立法、非法設(shè)立戶口類型、改變法定的戶口遷移登記條件和嬰兒出生戶口登記條件、擴(kuò)大公安部門(mén)對(duì)戶口遷出審批范圍、違法授權(quán)地方政府設(shè)定戶口遷移條件，與上位法《戶口登記條例》主要內(nèi)容嚴(yán)重抵觸，實(shí)際上廢止了《戶口登記條例》。”程海在建議書(shū)中說(shuō)。
程海認(rèn)為，我國(guó)的戶籍制度是《戶口登記條例》規(guī)定的，核心是隨經(jīng)常居住地的變動(dòng)及時(shí)遷移戶口，準(zhǔn)確及時(shí)地掌握全國(guó)(常住)人口信息，并據(jù)此制定政府公共政策，保證了每個(gè)公民自由遷移戶口。常住戶口是公民身份的證明和人口信息資料，因此，應(yīng)當(dāng)隨人自由遷移，人戶分離會(huì)導(dǎo)致人口信息失真，失去立法和戶口登記的意義。如果需要修改，也應(yīng)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行，沒(méi)有人大授權(quán)，公安部和國(guó)務(wù)院立法部門(mén)都沒(méi)有這個(gè)權(quán)力。
程海估計(jì)，像他這樣在北京人戶分離的大約有400萬(wàn)人，全國(guó)算起來(lái)應(yīng)該在2億上下。如果加上異地人戶分離產(chǎn)生的子女分離、夫妻分居等，受現(xiàn)行戶籍政策影響的總?cè)丝趹?yīng)該在5億以上。(王亦君）
