推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)按照合理、科學(xué)、高效的原則進(jìn)行改革，為深化行政管理體制改革、構(gòu)建法治政府奠定基礎(chǔ)
自1988年的政府機(jī)構(gòu)改革開始，中央就已經(jīng)提出了政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制的改革，經(jīng)過幾次調(diào)整，我國(guó)政府職能和行政管理體制較之從前有了很大的變化，政府管理的觸角從微觀領(lǐng)域逐步轉(zhuǎn)向了公共領(lǐng)域，基本上適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。
但是，由于我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府職能和行政管理體制的慣性還在，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能和行政管理體制尚未完全培育起來。因而在實(shí)踐中職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法等問題仍然存在。迄今為止，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置遠(yuǎn)沒有達(dá)到合理、科學(xué)、高效的要求。
深化行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型的法治政府，必須按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，深化機(jī)構(gòu)改革，使政府組織機(jī)構(gòu)更加合理、科學(xué)、高效。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，應(yīng)科學(xué)規(guī)范部門職能，按綜合職能設(shè)置機(jī)構(gòu)，將相同或者相近的職能交由一個(gè)部門承擔(dān)。只有這樣，才能解決好職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、多重管理、多頭執(zhí)法的問題。
現(xiàn)行國(guó)務(wù)院組成部門有28個(gè)部委(署、行)，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個(gè)，直屬機(jī)構(gòu)18個(gè)，辦事機(jī)構(gòu)6個(gè)，部委(辦)管理的國(guó)家局13個(gè)，直屬事業(yè)單位14個(gè)，國(guó)務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)29個(gè)。由于政府機(jī)構(gòu)職能劃分不盡合理，職能交叉和互相扯皮的的情形不時(shí)出現(xiàn)，因此不斷要求國(guó)務(wù)院層面設(shè)立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這種局面不僅難以遏制，而且還有繼續(xù)發(fā)展蔓延之勢(shì)。
議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)不斷增加，而且這種情形上行下效。究其原因，政府部門太多，而且政府部門職能交叉的原因首當(dāng)其沖。由于部門與部門之間職責(zé)權(quán)限劃分不盡合理，造成事權(quán)與責(zé)任脫節(jié)，協(xié)調(diào)性事務(wù)人為增多。
如社會(huì)保障事務(wù)分別屬于勞動(dòng)與社會(huì)保障部、民政部、衛(wèi)生部分管，因之又產(chǎn)生了協(xié)調(diào)的問題。再如交通運(yùn)輸事務(wù)分別屬于交通部、鐵道部、民航總局以及石油天然氣公司管理，運(yùn)能的規(guī)劃、建設(shè)與協(xié)調(diào)是政府的職責(zé)，而交通運(yùn)輸?shù)墓こ探ㄔO(shè)和運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)則是企業(yè)的任務(wù)，設(shè)立了多個(gè)政府部門，而真正應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的規(guī)劃協(xié)調(diào)責(zé)任卻沒有部門承擔(dān)，這些政府部門代替運(yùn)輸企業(yè)為大量的工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)疲于奔命，這個(gè)領(lǐng)域仍是行政政企不分的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。還有能源管理事務(wù)長(zhǎng)期以來沒有設(shè)立政府部門管理，其事務(wù)分別屬于幾個(gè)國(guó)有能源企業(yè)管理，如此重要的戰(zhàn)略事項(xiàng)政府管理缺位，諸如此類的問題需要通過進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革來解決。
首先，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)本著通盤規(guī)劃原則，根據(jù)管理要素設(shè)置。所謂管理要素就是指按照內(nèi)政、外交、司法、發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政金融、社會(huì)保障、科技與教育、文化與體育、國(guó)土資源、能源、交通、建設(shè)、貿(mào)易、信息等管理要素設(shè)置部門。
其次，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置宜采用大部委設(shè)置模式，進(jìn)一步減少政府部門設(shè)置數(shù)量。所謂大部委制是指將詳盡的職能盡可能集中到一個(gè)部門，一方面可以精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，另一方面可以減少橫向協(xié)調(diào)困難，增強(qiáng)政府首長(zhǎng)對(duì)各部門的有效控制協(xié)調(diào)力。1978年，澳大利亞進(jìn)行了一場(chǎng)大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，其主要內(nèi)容是合并政府職能，整個(gè)中央政府的部的數(shù)量從28個(gè)減少到18個(gè)。日本從2001年起，將中央政府過去的1府21省廳合并成1府12省廳。如文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并成教育科學(xué)技術(shù)省。
其三，設(shè)立政府獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)序列，更正所謂直屬事業(yè)單位序列的做法。政府機(jī)構(gòu)中除了政府組成部門以外，還有許多直屬機(jī)構(gòu)和所謂具有公共職能的直屬事業(yè)單位，如，安全監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督和商品檢驗(yàn)檢疫、食品與藥品監(jiān)督、銀行業(yè)監(jiān)管、證券業(yè)監(jiān)管、保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管等，這類機(jī)構(gòu)都具有監(jiān)管職能，應(yīng)當(dāng)參考美國(guó)等國(guó)家建立政府獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，這類機(jī)構(gòu)雖不作為政府組成部門，但擁有相當(dāng)獨(dú)立的規(guī)制權(quán)、管理權(quán)以及行政裁決權(quán)，并且不一定因政府換屆而換屆，以凸顯其專業(yè)性和獨(dú)立性。現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)序列中將證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等列為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位卻擁有大量的公共權(quán)力的做法應(yīng)當(dāng)改革。
其四，能否重新設(shè)國(guó)務(wù)院體制改革辦公室作為國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)。體制改革事務(wù)是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府的重要使命，不宜將體制改革事務(wù)置于任何部委之中，而應(yīng)當(dāng)作為國(guó)務(wù)院的辦事機(jī)構(gòu)重新設(shè)立國(guó)家體制改革辦公室，直接對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)。政府管理的第一要素就是制定計(jì)劃和規(guī)劃，并不因?yàn)閷?shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府就不要做規(guī)劃和計(jì)劃了，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)更名為發(fā)展改革委員會(huì)的做法值得探討。
其五，充分發(fā)揮委員會(huì)的功能和作用。作為行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的行政委員會(huì)與普通的行政機(jī)關(guān)，實(shí)行的都是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，都隸屬于行政機(jī)關(guān)序列；但委員會(huì)的功能與普通的行政機(jī)關(guān)還是存在一些差別。
一般來說，委員會(huì)所處理的事務(wù)帶有更強(qiáng)的綜合性和宏觀性，所處理的問題并不十分強(qiáng)調(diào)行政效率，而更為強(qiáng)調(diào)解決問題的科學(xué)和理性。因此，對(duì)于委員會(huì)的設(shè)置，應(yīng)該依照其所管理的事務(wù)的特性來進(jìn)行。
實(shí)際上，國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定已經(jīng)對(duì)此有所考慮——委員會(huì)設(shè)為主任1名，副主任2名～4名，5名～10名委員。這些委員應(yīng)由一定比例的專職專家組成，專職專家對(duì)委員會(huì)所管理的事務(wù)應(yīng)享有平等的投票權(quán)；另外，委員會(huì)的組織活動(dòng)原則應(yīng)該由合議制取代首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，委員會(huì)主任只享有最后的票決權(quán)。這樣才能真正發(fā)揮委員會(huì)對(duì)綜合性事務(wù)的議決和管理功能。
其六，整合行政職能，裁并議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。在整合行政職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步精簡(jiǎn)政府部門設(shè)置，合并相近管理事務(wù)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)功能。在此基礎(chǔ)上裁并原有的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。
關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)范性法律文件，根據(jù)國(guó)務(wù)院2003年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，既未表明其法律上的依據(jù)，也缺少進(jìn)行設(shè)立的必要性和科學(xué)性論證，同時(shí)也沒有規(guī)定議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置程序，僅僅規(guī)定了這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的工作承擔(dān)部門。這種規(guī)范性法律文件缺乏作為法律文件的基本要素，僅僅表明了為了應(yīng)付實(shí)際需要而作出的某種決斷。這種議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)該實(shí)現(xiàn)法定化，至少應(yīng)該出臺(tái)行政法規(guī)予以規(guī)范。
其七，加強(qiáng)行政組織法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“三定”規(guī)定法定化。“三定”規(guī)定是合理界定行政機(jī)關(guān)職能、合理設(shè)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、核定行政機(jī)關(guān)編制的有效手段，在實(shí)踐中取得了良好的效果，但也存在一些問題，如副職過多、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)設(shè)立過于隨意等。對(duì)“三定”規(guī)定法定化的過程也就是對(duì)“三定”規(guī)定全面進(jìn)行梳理，使其科學(xué)化、理性化、法治化的過程�！叭ā币�(guī)定法定化最切實(shí)可行的路徑就是國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)加以規(guī)定。待各種條件成熟以后，我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)務(wù)院組織法和地方政府組織法進(jìn)行修改，對(duì)政府組織法進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)置并加以法定化，這樣才符合行政組織法定化的法律保留原則。
作者：熊文釗(中央民族大學(xué)法學(xué)院教授)
