51歲的章樹(shù)山身材高大，嗓音洪亮。

　　章樹(shù)山現(xiàn)任江蘇省海安縣縣委書記。剛剛在縣里忙碌完群眾接待日工作的他，便趕到南通市中級(jí)人民法院的會(huì)議室，就“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在行政案件中出庭應(yīng)訴”一事接受了本報(bào)記者采訪。

　　3年前，時(shí)任海安縣縣長(zhǎng)的章樹(shù)山出庭應(yīng)訴一起行政官司，原告是一對(duì)農(nóng)民夫婦，因不服縣人民政府建設(shè)用地行政許可，將縣政府告上法庭。此事在當(dāng)年沒(méi)有進(jìn)行任何報(bào)道。今年5月14日，海安縣現(xiàn)任縣長(zhǎng)單曉鳴走上被告席應(yīng)訴，海安縣“一把手”出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%的現(xiàn)狀由此披露，被媒體和司法界稱為“海安現(xiàn)象”。

　　“海安現(xiàn)象”的核心人物要屬章樹(shù)山，當(dāng)年他不僅親自出庭，還促動(dòng)各職能部門“一把手”面對(duì)行政訴訟出庭，這曾在官員中引發(fā)過(guò)一場(chǎng)思想觀念的“地震”。

　　下發(fā)文件“逼”官出庭應(yīng)訴

　　章樹(shù)山說(shuō)自己出庭時(shí)沒(méi)有猶豫，因?yàn)椤斑@是個(gè)很正常的事”。

　　在章樹(shù)山看來(lái)，“一把手”在行政訴訟中當(dāng)被告出庭，可以“促進(jìn)你學(xué)法、知法，明白在程序上怎樣合法”。而一些行政領(lǐng)導(dǎo)往往不在意程序是否合法，只顧結(jié)果，拒絕出庭應(yīng)訴，甚至不答辯、不履行生效裁判，此類現(xiàn)象當(dāng)時(shí)在全國(guó)普遍存在。

　　“那次出完庭我就講，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，敗訴的要受處罰�！闭聵�(shù)山說(shuō)，當(dāng)年，海安縣有3名行政“一把手”、兩名行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人隨后出庭應(yīng)訴。

　　從那以后，海安縣連續(xù)3年就“一把手”出庭應(yīng)訴下發(fā)文件，用嚴(yán)格制度“逼”官出庭。從2004年至今年9月，海安縣各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已達(dá)八十多人次。

　　“老百姓不找縣長(zhǎng)找院長(zhǎng)，標(biāo)志著社會(huì)文明的進(jìn)步。”章樹(shù)山說(shuō)。

　　章樹(shù)山所說(shuō)的院長(zhǎng)指的是人民法院院長(zhǎng)。他說(shuō)，如果老百姓在糾紛發(fā)生后，都到法院去尋求公正解決，而不是去縣委、市委、省委，這無(wú)疑表明，社會(huì)文明有了巨大的進(jìn)步，老百姓學(xué)會(huì)了依法維權(quán)。

　　據(jù)介紹，作為全國(guó)普法先進(jìn)縣，海安縣近年來(lái)年年拆遷幾十萬(wàn)平方米、動(dòng)遷幾千戶人家，卻沒(méi)發(fā)生過(guò)大規(guī)模上訪事件，這與政府各職能部門依法行政、公正執(zhí)法有著密切關(guān)系。

　　行政訴訟官員出庭艱難起步

　　如果將目光從海安轉(zhuǎn)向更廣闊的地域，將時(shí)光回溯到1990年行政訴訟法剛剛實(shí)施之時(shí)，我們也許會(huì)有更深的體會(huì)。

　　“法律面前人人平等”這句話似乎無(wú)人不曉。然而，在最能體現(xiàn)這一原則的行政訴訟法庭上，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人卻往往難覓身影、難聞其聲。

　　江蘇各級(jí)法院在經(jīng)歷了行政審判工作的艱難起步階段后，留下了如此深刻的記憶：在行政訴訟剛剛為公眾所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不會(huì)告的現(xiàn)象普遍存在；行政機(jī)關(guān)普遍存在怕當(dāng)被告、怕出庭應(yīng)訴、怕敗訴的心理；法院面臨著社會(huì)的種種壓力，出現(xiàn)受理難、審理難、執(zhí)行難的現(xiàn)象。

　　江蘇省高級(jí)人民法院行政審判庭的法官們還記得，當(dāng)年，一些部門和領(lǐng)導(dǎo)缺乏應(yīng)有的現(xiàn)代民主法治意識(shí)，不習(xí)慣于接受司法監(jiān)督，認(rèn)為行政訴訟是給政府“找麻煩”，對(duì)行政審判不尊重甚至橫加干涉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，使法院無(wú)法切實(shí)履行司法審查職能；地方保護(hù)、部門保護(hù)在一些單位比較突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和審判行政案件，訴權(quán)保護(hù)不力、行政訴訟“告狀難”的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；有的行政機(jī)關(guān)不出庭應(yīng)訴，不繳納訴訟費(fèi)，不提供證據(jù)材料，不執(zhí)行生效裁判……

　　參加行政審判的法官們還發(fā)現(xiàn)，一些行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴能力和水平上問(wèn)題突出：行政機(jī)關(guān)在法庭上舉證能力弱，具體表現(xiàn)為平時(shí)執(zhí)法活動(dòng)中不注意搜集和保存證據(jù)，或雖然給予足夠注意，但是沒(méi)把握好證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性，導(dǎo)致不少證據(jù)因缺乏效力而無(wú)法使用；一些受委托出庭應(yīng)訴人員在庭審中缺乏應(yīng)訴的應(yīng)變能力，在遇到具體復(fù)雜的問(wèn)題時(shí)不知所措，從而致使一些行政機(jī)關(guān)敗訴……

　　無(wú)錫市中級(jí)人民法院有關(guān)人士告訴記者，15年前，該市崇安區(qū)人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因?yàn)樵陂_(kāi)庭傳票的“受傳人”一欄里寫下了區(qū)里領(lǐng)導(dǎo)的名字而受到指責(zé)。在法院判決崇安區(qū)政府一審敗訴后，法院院長(zhǎng)遭到市某領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)厲批評(píng)而無(wú)法繼續(xù)正常工作被調(diào)離。這起行政訴訟案件的“案外結(jié)果”在全市法院系統(tǒng)引起不小的震動(dòng)。

　　在無(wú)錫中院提供的相關(guān)調(diào)查報(bào)告中，記者看到了如下分析：

　　行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不到庭應(yīng)訴弊病多：首先，會(huì)使行政機(jī)關(guān)特別是機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本部門行政行為的違法性或不當(dāng)性缺乏直接深入的了解，從而難以進(jìn)行有針對(duì)性的整改，導(dǎo)致一些不依法行政的行為一再出現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)也無(wú)法把個(gè)案的得失及時(shí)轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；其次，人民群眾會(huì)覺(jué)得合法權(quán)益沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和尊重，因不能直接向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表達(dá)意見(jiàn)而出現(xiàn)心理不平衡，容易使矛盾激化。

　　“一把手”出庭率大幅提升的背后

　　標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2003年。

　　這一年的10月20日，南京市下關(guān)區(qū)人民政府根據(jù)該區(qū)人民法院的建議出臺(tái)了《下關(guān)區(qū)政府關(guān)于加強(qiáng)行政訴訟應(yīng)訴工作的通知》，通知明確規(guī)定：“政府各部門成為行政訴訟被告時(shí)，行政領(lǐng)導(dǎo)一般應(yīng)出庭應(yīng)訴。”這是江蘇全省各級(jí)政府在規(guī)范性文件中首次對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出制度性要求。

　　據(jù)江蘇省高級(jí)人民法院披露：截至今年9月，全省已有11個(gè)地級(jí)市和31個(gè)縣(市、區(qū))的黨委、政府出臺(tái)專門文件，實(shí)施行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

　　江蘇省高級(jí)人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)周茸萌告訴記者，2006年全省被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件有423件，與2005年相比增長(zhǎng)了142.71%。

　　另?yè)?jù)江蘇省高院今年上半年統(tǒng)計(jì)，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件達(dá)到398件，這使得2003年以來(lái)的相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字累計(jì)達(dá)到1213件，而一些縣(市、區(qū))今年的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率更是達(dá)到了100%。

　　行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為何會(huì)有如此大幅度的提升？

　　周茸萌認(rèn)為，這一巨大變化得益于黨政領(lǐng)導(dǎo)司法觀念和意識(shí)的轉(zhuǎn)變，得益于江蘇司法環(huán)境的整體改善，得益于法院促動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的不懈努力。

　　記者獲知，江蘇省高院在2005年召開(kāi)的全省行政審判工作會(huì)議上，明確要求各級(jí)法院繼續(xù)采取有效措施倡導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。在隨后進(jìn)行的“2005法治江蘇論壇”上，省委政法委書記林祥國(guó)肯定了一些縣(市、區(qū))作出的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定，并倡導(dǎo)各地借鑒。在省高院的要求下，各地法院紛紛行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)向黨政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議、提交專題報(bào)告等方式，積極爭(zhēng)取黨委、人大的支持和行政機(jī)關(guān)的理解，大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。

　　記者從江蘇省高院得到了這樣一組數(shù)據(jù)：全省法院自2003年以來(lái)共組織行政案件協(xié)調(diào)會(huì)6323次，發(fā)送司法建議1227件，參加與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)席會(huì)議或聯(lián)合座談會(huì)2472次，為行政機(jī)關(guān)各類培訓(xùn)授課1684次，參加培訓(xùn)的行政機(jī)關(guān)人員逾12萬(wàn)人次，參與制定地方規(guī)范性文件305件，推動(dòng)地方黨委、人大、政府出臺(tái)涉及行政訴訟相關(guān)文件98份……

　　3分考績(jī)指標(biāo)懸在官員頭上

　　記者從江蘇省委政法委了解到，從2006年起，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率已經(jīng)與被訴行政機(jī)關(guān)是否依法履行應(yīng)訴義務(wù)、是否依法履行法院生效裁判、是否存在非法干預(yù)法院行政審判等事項(xiàng)，一同被列為“法治江蘇”合格縣(市、區(qū))評(píng)比的重要指標(biāo)。

　　從有關(guān)文件中記者看到了這樣的規(guī)定：“實(shí)施行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴制度(3分)：行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴率未達(dá)到50%的，扣3分�！�

　　記者詢問(wèn)：“3分考績(jī)出于怎樣的考慮？”

　　江蘇省委政法委書記林祥國(guó)解釋說(shuō)：“‘法治江蘇’合格縣(市、區(qū))創(chuàng)建活動(dòng)考核分值是經(jīng)過(guò)詳細(xì)調(diào)研，在平衡各方面管理指標(biāo)后制定出來(lái)的。這項(xiàng)考績(jī)分值在單項(xiàng)中屬于高分，說(shuō)明了它的重要性�？己朔�?jǐn)?shù)是指揮棒，制定行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴的分值，就是為了推動(dòng)行政機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)的出庭，提高出庭率。”

　　采訪中記者了解到，江蘇很多地方政府在制定行政執(zhí)法考核實(shí)施細(xì)則及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，都將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入考核范圍。還有不少地區(qū)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件種類、出庭比例等提出了明確要求，要求政府監(jiān)察部門按照有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。

　　行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴出現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變

　　如今，考核分?jǐn)?shù)的指揮棒效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)。

　　無(wú)錫市中級(jí)人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)楊魯明向記者介紹了這樣一起行政訴訟案件：

　　2006年11月30日，無(wú)錫中院審理了一起行政確認(rèn)案，一家服飾公司作為上訴人請(qǐng)求法院撤銷被上訴人無(wú)錫市勞動(dòng)和社會(huì)保障局對(duì)第三人作出的工傷認(rèn)定。開(kāi)庭時(shí)，無(wú)錫市勞動(dòng)和社會(huì)保障局局長(zhǎng)錢宗建到庭應(yīng)訴，市人大代表二十余人旁聽(tīng)，16家新聞媒體做了現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道。

　　錢宗建在庭審后這樣說(shuō)：“我是帶著局里所有部門領(lǐng)導(dǎo)來(lái)參加庭審的，這樣做一方面是為了向行政相對(duì)人當(dāng)面說(shuō)明理由，另一方面也是體現(xiàn)對(duì)法律和行政相對(duì)人的尊重�！�

　　來(lái)自江蘇省高院的調(diào)查表明，目前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴出現(xiàn)了“四個(gè)轉(zhuǎn)變”：

　　由為出庭而出庭轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚪鉀Q爭(zhēng)議的需要而主動(dòng)出庭參訴，為及時(shí)化解行政紛爭(zhēng)提供保障；

　　由法院動(dòng)員出庭轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)積極參加庭審，及時(shí)了解行政相對(duì)人的情況及要求；

　　由應(yīng)付出庭轉(zhuǎn)變?yōu)橥�審中積極與原告對(duì)話，解釋執(zhí)法規(guī)定，釋疑答難，減少原告的對(duì)抗情緒；

　　由庭前不介入轉(zhuǎn)變?yōu)橥デ爸鲃?dòng)掌握案情，庭審中應(yīng)對(duì)自如，取得原告的好感。(杜萌）