上周，國家環(huán)保總局網(wǎng)站關(guān)于乳山核電的4點說明掀起了公眾對這個可能要投資數(shù)百億元的項目的關(guān)注。盡管環(huán)保部門最新的說法是，他們還沒有接到乳山項目作為單個建設(shè)項目的申請，但公眾對為什么120公里的范圍內(nèi)可能要建3個核電項目的質(zhì)疑，再次把規(guī)劃環(huán)評近年來的尷尬處境推到前臺。

　　規(guī)劃環(huán)評在立法時就留下遺憾

　　在我國環(huán)保界泰斗級的人物曲格平看來，2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)是他任全國人大環(huán)資委主任委員期間出臺的最重要的一部法律，但也是最為遺憾的一部法律。

　　多年前他在接受本報記者采訪時曾說，《環(huán)評法》的出臺是我國污染控制模式的重大轉(zhuǎn)變。過去我們一直強調(diào)對污染源的末端治理，但《環(huán)評法》明確，任何可能會產(chǎn)生污染的建設(shè)項目，在開工建設(shè)前必須進行環(huán)境影響評價。因為有了環(huán)境影響評價的程序，企業(yè)必須承諾將采取怎樣的治理措施，并且必須把治理設(shè)施和生產(chǎn)項目同時設(shè)計、施工、驗收。

　　曲格平的遺憾是，規(guī)劃環(huán)評在法律中沒有充足的體現(xiàn)。

　　按照當(dāng)初學(xué)者們的建議，這部法律不僅要求單個建設(shè)項目要進行環(huán)評，而且規(guī)劃、戰(zhàn)略、甚至政策也要進行環(huán)評。學(xué)者們的理論是，規(guī)劃、政策環(huán)評在一些發(fā)達國家已經(jīng)通行，更重要的是，我們有的規(guī)劃、政策已經(jīng)被證明在執(zhí)行過程中對環(huán)境造成了不可扭轉(zhuǎn)的損害，比如當(dāng)年“有水快流”的政策，就曾鼓勵一大批沒有任何治理設(shè)施的小企業(yè)盲目擴張。有了政策和規(guī)劃的環(huán)評就能全面審視某一個戰(zhàn)略行動對環(huán)境究竟有怎樣的影響。

　　中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)就是當(dāng)年立法的親歷者。他說，開始時專家們從理想的角度，將環(huán)評對象范圍定得特別廣泛，包括了可能造成環(huán)境影響的開發(fā)建設(shè)活動，區(qū)域開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源開發(fā)政策，甚至還有擬將制定的經(jīng)濟技術(shù)政策和標準、國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、各種區(qū)域、流域和專項開發(fā)規(guī)劃與計劃，最極致的還包括可能對環(huán)境造成影響的立法活動。

　　但在一輪輪的博弈中，首先去掉了對立法進行環(huán)境影響評價的要求。在向全國人大環(huán)資委提交的草案建議稿中，環(huán)評的適用范圍被定義為可能對環(huán)境造成影響的經(jīng)濟政策和標準、與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃和計劃，以及各類開發(fā)行為。

　　在全國人大常委會對該草案進行一審并征求國務(wù)院及其各部門意見時，戰(zhàn)略環(huán)評受到強烈質(zhì)疑。一些部門和委員認為，對政策進行環(huán)評的立法條件不成熟，有些部門甚至不同意對規(guī)劃進行環(huán)評。因此，在向全國人大常委會提交的二審草案中，就沒有了對制定政策進行環(huán)境影響評價的內(nèi)容，對規(guī)劃環(huán)評也只有不多的提及。

　　立法的遺憾為后來規(guī)劃環(huán)評的緩慢推進留下伏筆。在實踐中，有人抱怨說，《環(huán)評法》對規(guī)劃環(huán)評有諸多不清晰的描述，比如誰來組織規(guī)劃環(huán)評，誰來評審等。

　　環(huán)�？偩峙�評規(guī)劃環(huán)評舉步維艱源于利益糾葛

　　《環(huán)評法》留給規(guī)劃環(huán)評的遺憾，專家和環(huán)保部門曾寄希望于實施細則或是部門規(guī)章的出臺能彌補，但幾年下來，漫長的進程讓環(huán)�？偩指本珠L潘岳不得不在一個月前批評說，部門間的利益糾葛曾導(dǎo)致與規(guī)劃、政策環(huán)評相關(guān)的法規(guī)訂立幾度擱淺。

　　他擔(dān)憂地說，由于我國缺少對地區(qū)、行業(yè)、流域、能源規(guī)劃的環(huán)境影響評價，大批污染企業(yè)的不合理布局已經(jīng)嚴重影響了我國的環(huán)境質(zhì)量，今年夏天太湖藍藻暴發(fā)就是該流域污染負荷超過環(huán)境容量的直接后果。

　　還有更多的案例被提及，比如，我國75家重點鋼鐵企業(yè)中，有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業(yè)發(fā)展與大城市群眾生存質(zhì)量的矛盾已經(jīng)凸顯；在太湖流域，以無錫市為例，每平方公里就有10家工業(yè)企業(yè)，污染物的排放總量已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境容量；內(nèi)蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地，而周邊陜西、寧夏等地還正在建設(shè)若干個功能完全重復(fù)的煤化工基地……

　　潘岳說，環(huán)保部門現(xiàn)在不得不面臨這樣的尷尬：有人問，這些項目不都是環(huán)保部門審批的嗎？的確，這些項目都蓋上了環(huán)保部門的大印，可這是因為環(huán)保部門目前只有對單個項目的審批權(quán)，對若干的污染項目擠在一個區(qū)域環(huán)境能否承受得了，環(huán)保部門是沒有話語權(quán)的。這需要法律賦予環(huán)保部門對區(qū)域、行業(yè)規(guī)劃的環(huán)境影響評價權(quán)力。

　　潘岳說，從2005年起，環(huán)保部門就在醞釀出臺《規(guī)劃環(huán)評條例》，然而這部比法律低一個規(guī)格的部門規(guī)章，在編制過程中依然不是一帆風(fēng)順。潘岳認為，不少部門和地區(qū)對規(guī)劃環(huán)評不支持，甚至以種種理由逃避規(guī)劃環(huán)評，是因為規(guī)劃環(huán)評所注重的長期利益、全局利益往往與部門利益、地方利益相沖突。

　　規(guī)劃環(huán)評陸續(xù)試水

　　盡管規(guī)劃環(huán)評的利益糾葛還在繼續(xù)，但環(huán)保部門并沒有放棄對規(guī)劃環(huán)評的嘗試。2006年，環(huán)�？偩志秃蛢�(nèi)蒙古自治區(qū)共同完成了整個地區(qū)的規(guī)劃環(huán)評，今年年中，又以規(guī)劃環(huán)評的名義要求投資上百億元的廈門海滄PX項目緩建。

　　廈門海滄PX項目所在的海滄—嵩嶼地區(qū)，已成化工石化工業(yè)項目集中的大型工業(yè)區(qū)，但該區(qū)域還在規(guī)劃建設(shè)以居住為主要功能的海滄新城，使得單個看起來符合環(huán)保先進標準的項目又變成了高風(fēng)險項目。

　　符合環(huán)保要求的海滄PX單個項目于2005年2月通過環(huán)評審批后，環(huán)�？偩謪s發(fā)現(xiàn)，海滄工業(yè)區(qū)發(fā)展與海滄新城建設(shè)之間的矛盾日益突出。為此，環(huán)保總局曾要求當(dāng)?shù)卣�府對海滄新市區(qū)與南部工業(yè)區(qū)進行規(guī)劃環(huán)評，但當(dāng)?shù)卣�府進展緩慢，環(huán)�？偩钟忠虼藢υ搮^(qū)所有化工石化建設(shè)項目暫緩審批。

　　環(huán)�？偩终J為，單個的項目環(huán)評，甚至單純的石化區(qū)規(guī)劃環(huán)評，都已很難回答海滄新市區(qū)與南部工業(yè)區(qū)的功能協(xié)調(diào)問題，應(yīng)在廈門整個城市功能規(guī)劃中全面考慮海滄區(qū)的發(fā)展規(guī)劃。

　　今年6月，國家環(huán)�？偩中�布，會組織有關(guān)專家推動廈門市全區(qū)域的規(guī)劃環(huán)評，就廈門市的環(huán)境承載能力、城市發(fā)展定位、總體空間布局、生態(tài)功能分區(qū)等問題進行深入研究并提出綜合性建議。如不符合規(guī)劃環(huán)評要求，包括PX項目在內(nèi)的重化工項目都將予以重新考慮。希望廈門市政府能參考規(guī)劃環(huán)評結(jié)論對現(xiàn)有規(guī)劃進行合理調(diào)整，盡可能改變現(xiàn)有化工區(qū)緊鄰居民區(qū)的局面。

　　就在本月，廈門市的規(guī)劃環(huán)評已經(jīng)出爐，按照程序目前正處于征求公眾意見階段。(劉世昕）