|核心提示|
在我國，礦山、土地等領(lǐng)域歷來由國土資源部門實(shí)施行政執(zhí)法。在近年來能源緊張的大背景下，非法開采礦產(chǎn)資源、非法占用農(nóng)用土地等問題日益突出，僅靠國土資源部門的行政執(zhí)法，很難形成有效打擊。今年10月11日，洛陽市成立了國內(nèi)第一支國土資源警察支隊(duì)，開始了刑事手段介入國土資源保衛(wèi)的“洛陽實(shí)驗(yàn)”。
兩個(gè)多月時(shí)間過去了，這支警察支隊(duì)運(yùn)行狀態(tài)如何？行政執(zhí)法和刑事打擊能否將聯(lián)合執(zhí)法落到實(shí)處？聯(lián)合執(zhí)法對于打擊非法開采礦產(chǎn)資源、非法占用農(nóng)用土地有沒有明顯成效？近日，記者趕赴洛陽展開調(diào)查。
現(xiàn)場
一身警服就能帶來威懾力
12月14日上午9時(shí)，洛陽市伊川縣半坡鄉(xiāng)。
兩輛越野吉普車行駛在崎嶇的山路上，前一輛車的車身上標(biāo)有“公安”字樣，后一輛則標(biāo)著“國土執(zhí)法”字樣�？涌油萃莸泥l(xiāng)村小道顛得車?yán)锏娜烁咀环�(wěn)，記者牢牢抓住車窗上的把手，以免碰到腦袋。坐在警車前排的劉國恒一邊緊緊抓住把手，一邊向司機(jī)指路：“走這條小路，上次那伙人在大路上挖了個(gè)坑，估計(jì)過不去�！�
劉國恒說的“那伙人”，是經(jīng)常和他們“打游擊”的非法采礦者。兩個(gè)多月的巡查，讓他對這一帶的地形已經(jīng)非常熟悉。劉國恒如今是洛陽市國土資源警察支隊(duì)民警。在國土資源警察支隊(duì)成立之前，劉國恒干過刑警，下過派出所，辦過幾起涉及土地違法的案件，對于國土資源這一塊是輕車熟路。
因?yàn)閷ν恋剡`法案件相對熟悉，劉國恒被調(diào)入國土資源警察支隊(duì)，并成為隊(duì)里的骨干。這一次，劉國恒和洛陽市國土資源監(jiān)察大隊(duì)四中隊(duì)隊(duì)長仲滔帶著兩名民警、一名監(jiān)察隊(duì)員組成巡查小組，開始對半坡鄉(xiāng)進(jìn)行巡查。
“半坡鄉(xiāng)靠著馬嶺山，鋁礦比較多，一些外地人經(jīng)常來這里非法采礦，‘雞窩礦’滿山都是�！敝偬细嬖V記者，定期巡查是警察支隊(duì)和監(jiān)察大隊(duì)一項(xiàng)非常重要的工作，非法小礦點(diǎn)經(jīng)常和執(zhí)法部門“打游擊”，你查我走，你走我開，白天歇晚上干。只有經(jīng)常巡查，才能摸清這些非法小礦點(diǎn)的作業(yè)規(guī)律，然后才能進(jìn)行有效打擊。
車子沿著山路來到大郭溝村，村子依山而建，山上隨處可見非法開采者留下的大坑，幾輛大型挖掘機(jī)停在附近，但沒有見到開采者。劉國恒說：“挖掘機(jī)在，人肯定還在附近，但他們沒有施工，我們就不能把這些有嫌疑的挖掘機(jī)拖走，只能作為監(jiān)控目標(biāo)�！�
看見有警車上山，幾個(gè)村民趕來看熱鬧。劉國恒和仲滔等人下了車，向村民了解情況。據(jù)村民們反映，前段時(shí)間確實(shí)有外地人來開采鋁礦，但前幾天下雨，都停工了。
“不能讓他們非法采挖了，看山上植被都被破壞成啥樣了！如果山洪暴發(fā)，受損失的肯定是咱當(dāng)?shù)卮迕癫皇牵俊眲愫椭偬弦贿吜私馇闆r，一邊向村民進(jìn)行宣傳，讓村民們不要把房子租給外來非法采礦者，并及時(shí)反映情況。
在山上刺骨的寒風(fēng)中待了一個(gè)多小時(shí)后，劉國恒等人才上了車�！昂芏啻迕裰豢吹窖矍袄�，為了租房的幾個(gè)錢，對非法采礦者的情況隱瞞不報(bào)，甚至阻撓執(zhí)法。成立警察支隊(duì)后，局面好了很多，畢竟一身警服就很有震懾力，但要說服他們，難著呢�！敝偬险f。
緣起
盜采猖獗逼出來洛陽實(shí)驗(yàn)
巡查只是警察支隊(duì)和監(jiān)察大隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法工作的其中一項(xiàng)。作為國內(nèi)第一支保衛(wèi)國土資源的專業(yè)警察支隊(duì)，政委周培斌說起兩個(gè)多月來的工作，用一句話來形容就是“擔(dān)子很重，責(zé)任很大”。
洛陽是河南的礦產(chǎn)資源大市，礦產(chǎn)資源潛在經(jīng)濟(jì)總價(jià)值2.1萬億元，現(xiàn)已開發(fā)利用49種礦產(chǎn)。其中洛陽的鉬礦資源儲量323萬噸，居世界第三，亞洲第一；金礦資源也很豐富，黃金產(chǎn)量居全國第三位；鋁土礦資源探明2億多噸，居全國第五位。近年來，在礦產(chǎn)品價(jià)格不斷攀升的大背景下，一些礦區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序混亂，無證采礦、以采代探、非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)、亂采濫挖等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在打擊非法盜采方面，原有的行政監(jiān)察手段顯得力不從心。
“行政執(zhí)法力度不夠是個(gè)大問題，比如我們沒有強(qiáng)制手段，明明知道他有非法開采嫌疑，卻沒辦法把嫌疑人帶回去進(jìn)一步取證�！甭尻柺袊临Y源監(jiān)察大隊(duì)書記王宗濤說，偃師、伊川等地的礦產(chǎn)資源豐富且埋藏層淺，“(非法采礦者)一個(gè)晚上就能賺一兩萬”。行政執(zhí)法只能采取沒收機(jī)器、查封礦點(diǎn)、罰款等措施�！傲P完后，他回去再挖，而且挖得更厲害，要把損失補(bǔ)回來”。
在利益的驅(qū)動下，一些非法采礦者非常猖獗。由于行政執(zhí)法的震懾力不強(qiáng)，執(zhí)法人員經(jīng)常遭到黑惡勢力的圍攻，甚至發(fā)生人員被打、車輛被砸的惡劣事件，“有時(shí)晚上執(zhí)法，車輛在路上會被飛來的磚頭砸個(gè)洞”。有一次，執(zhí)法人員對一個(gè)非法鉬礦開采點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，礦主糾集了10多個(gè)人，手持鐵棍阻攔執(zhí)法人員，還叫囂著：“沒有老板同意，天王老子也別想進(jìn)來！”
國土資源行政執(zhí)法的力不從心，讓洛陽市委、市政府痛下決心，決定進(jìn)行一次“體制下的制度創(chuàng)新”——國土資源警察支隊(duì)?wèi)?yīng)運(yùn)而生。
“將刑事力量引入國土資源執(zhí)法，這在全國是首次�！闭勂�10月11日國土資源警察支隊(duì)的揭牌儀式，洛陽市國土資源局副局長張耀虎仍然記憶猶新。那天，不僅洛陽當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)出席了，連國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局局長張新寶、省國土資源廳廳長張啟生也到了場�！耙粋�(gè)科級單位揭牌，來了這么多領(lǐng)導(dǎo)，可以說史無前例�！睆堃⒏本珠L說，這一次是開了先河，但以后的路該怎么走？他們只能摸著石頭往下走。
國土資源警察支隊(duì)從今年6月就開始籌備組建，目前共有20名民警，分為兩個(gè)大隊(duì)，受洛陽市國土資源局和洛陽市公安局雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上與國土資源監(jiān)察大隊(duì)合署辦公、聯(lián)合執(zhí)法，職責(zé)是保護(hù)全市國土資源，依法查處非法占地、非法開采礦產(chǎn)資源等違法犯罪行為。
來國土資源警察支隊(duì)之前，這20名民警大多是刑警或派出所民警，對土地、礦產(chǎn)案件熟悉的不多。他們原來辦案時(shí)依靠的是《刑法》，現(xiàn)在要依靠《礦產(chǎn)資源法》等專業(yè)法律。另外，他們現(xiàn)在要和國土資源監(jiān)察大隊(duì)“長相守”了，雙方該怎樣磨合？如何將行政手段和刑事手段結(jié)合起來？
“支隊(duì)一建立，我們就搞了個(gè)培訓(xùn)班，監(jiān)察大隊(duì)的39名隊(duì)員和警察支隊(duì)的20名民警全部參加，進(jìn)行執(zhí)法培訓(xùn)�！睆堃⒏本珠L說，“兩家人”在行動中必須融合成“一家人”，培訓(xùn)只是個(gè)開始，關(guān)鍵得看行動。
成效
聯(lián)合執(zhí)法發(fā)揮“雙保險(xiǎn)”威力
“雙保險(xiǎn)”是洛陽市國土資源監(jiān)察大隊(duì)書記王宗濤在記者面前反復(fù)提及的一個(gè)詞�！艾F(xiàn)在大部分行動，都是監(jiān)察大隊(duì)和警察支隊(duì)聯(lián)合執(zhí)法。不管是先期的巡查，還是后期的查處打擊，兩個(gè)單位都派人，組成聯(lián)合小組，夠得刑事處罰的就刑事處罰，夠不上刑事處罰的就采取行政執(zhí)法，這無疑是上了‘雙保險(xiǎn)’�！蓖踝跐f。
刑事力量的介入，加大了對非法開采礦產(chǎn)資源、非法占用農(nóng)用土地的打擊力度，提高了震懾力，行政執(zhí)法人員的人身安全也得到了保障�！澳切┓欠ㄩ_采者其實(shí)很清楚自己對抗執(zhí)法的底線，他們知道，一旦被刑事拘留，就是個(gè)大事了，他們得掂量掂量。”洛陽市國土資源局礦山綜合治理辦公室副主任任建新說，聯(lián)合執(zhí)法后，執(zhí)法人員受圍攻、毆打的情況減少了很多。
“以往是兩個(gè)單位，對于夠得上刑事處罰的，監(jiān)察大隊(duì)移送過來，我們得重新調(diào)查核實(shí)。有時(shí)由于證據(jù)等原因，還會產(chǎn)生移交不出去的情況�，F(xiàn)在是聯(lián)合執(zhí)法，提前介入，效率明顯提高了�！敝芘啾笳f。
磨合兩個(gè)多月來，聯(lián)合執(zhí)法戰(zhàn)果頻傳：兩個(gè)多月中，國土資源警察支隊(duì)共出警183次，協(xié)助國土資源執(zhí)法人員暫扣設(shè)備124臺件，抓捕違法分子24人，其中刑事拘留6人。
兩個(gè)多月中，國土資源警察支隊(duì)和國土資源監(jiān)察大隊(duì)最大規(guī)模的行動當(dāng)數(shù)12月5日對偃師市境內(nèi)鋁土礦的突擊檢查。
偃師境內(nèi)的鋁土礦埋藏層淺，便于開采，非法盜采情況非常嚴(yán)重。今年12月初，洛陽市國土資源局接到群眾舉報(bào)：在偃師市大口鄉(xiāng)等地，“游擊式”盜采情況重新抬頭，非法開采者采取晚上挖、節(jié)假日挖、天氣不好時(shí)挖的方式躲避巡查。
12月5日下午4時(shí)，35名監(jiān)察隊(duì)員和15名民警在國土資源局大樓召開動員會，樓下，臨時(shí)抽調(diào)的30名巡警已經(jīng)整裝待發(fā)�！耙坏綍䦂�，手機(jī)就被要求交上去�！本熘ш�(duì)一大隊(duì)民警王愛民當(dāng)時(shí)就感覺到了不同尋常的氛圍。在場的執(zhí)法人員得到的通知是，要參與重大行動，時(shí)間、地點(diǎn)保密。
當(dāng)天下午6時(shí)，75名執(zhí)法人員上車后才知道，這次行動的目的地是偃師市大口鄉(xiāng)、府店鎮(zhèn)等地，任務(wù)是查封非法盜采礦點(diǎn)。所有人員分成6個(gè)小組，前往6個(gè)盜采點(diǎn)。國土資源監(jiān)察大隊(duì)副大隊(duì)長郭永紅帶著9名執(zhí)法人員前往大口鄉(xiāng)某處盜采點(diǎn)，他說：“我們第一小組有3名荷槍實(shí)彈的巡警，這讓我們感到底氣很足，也感到這次行動很重大�！�
盜采者的礦點(diǎn)一般都設(shè)在道路兩旁，所以在離非法礦點(diǎn)還有幾百米的地方，郭永紅就命令停車，車輛熄火，全部人員步行過去。
“周圍都是黑乎乎的，就那一塊地方燈火通明，有豎井，有挖掘機(jī)，轟轟作響。我們拿著手電筒，悄悄地摸過去。”郭永紅回憶說，執(zhí)法人員一進(jìn)入礦點(diǎn)，正在忙碌作業(yè)的民工立即扔下設(shè)備，四處亂跑。執(zhí)法小組按照原先的預(yù)案，分為抓捕組、控制組和扣押組，分頭展開行動。其中抓捕組的任務(wù)最為艱巨，由于天黑且現(xiàn)場混亂，盜采者四散奔逃，抓捕起來非常困難。
半個(gè)小時(shí)后，局面得到了控制，執(zhí)法人員在附近的一個(gè)村子里找到了非法礦點(diǎn)的負(fù)責(zé)人。那人當(dāng)時(shí)正在屋子里吃飯，發(fā)現(xiàn)情況不對正想出門，被民警堵個(gè)正著。隨后，執(zhí)法人員還搜出了管制刀具、爆炸物品等。
12月5日晚上8時(shí)30分，這次“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)全線告捷：查封鋁土礦豎井10個(gè)、明坑兩個(gè)，扣押大型機(jī)械兩臺、轎車4輛。執(zhí)法人員將嫌疑人帶回連夜訊問，共行政處罰10人，治安拘留5人。
問題
法律滯后制約民警執(zhí)法力度
“效率高，效果好�！甭尻柺袊临Y源局副局長張耀虎總結(jié)警察支隊(duì)成立兩個(gè)多月的工作時(shí)說，“國土資源保衛(wèi)戰(zhàn)”目前不敢說立竿見影，但局面有了很大改觀。目前，洛陽市已經(jīng)要求各縣(市)參照建立縣(市)、鄉(xiāng)國土資源管理部門公安執(zhí)法隊(duì)伍，加大對各類國土資源違法行為的打擊力度。
作為專業(yè)負(fù)責(zé)國土資源執(zhí)法的刑事力量，國土資源警察支隊(duì)沒有任何經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，在磨合和探索中必然會遇到制約和困難。
“目前最大的制約，可能就是法律滯后性的問題�！弊鳛橛兄嗄贽k案經(jīng)驗(yàn)的“老土地”，劉國恒脫口而出，“現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》是1986年通過的，《礦產(chǎn)資源法》修正案是1996年通過的。即使從修正案算起，都出臺11年了，現(xiàn)實(shí)情況與法律出臺時(shí)的情況相比，已經(jīng)發(fā)生了很大變化�！�
劉國恒說，根據(jù)《〈礦產(chǎn)資源法〉實(shí)施細(xì)則》，非法開采的，處以違法所得50%以下罰款。這對“幾分鐘就能形成開采規(guī)模、一兩天就能賺走好幾萬元”的盜采者來說，打擊力度不夠大。
“違法所得究竟怎么認(rèn)定也是個(gè)難事�！币晃幻窬f，非法小礦點(diǎn)情況復(fù)雜，有的礦幾經(jīng)易手，很難查到究竟是什么時(shí)候開采的，而且由于“國家打擊力度加大，非法礦點(diǎn)都是采采停停，對一個(gè)非法礦點(diǎn)來說，你很難調(diào)查出礦老板到底開了多少天，獲得了多少利潤”。
隨著民警的介入，國土資源執(zhí)法得以順利開展，但非法礦點(diǎn)附近村民的阻撓仍是讓執(zhí)法人員最頭疼的問題�！巴獾厝藖肀I采，租村民的房子，買村民的東西，甚至占了村民的地還給點(diǎn)錢，一些村民出于短期利益考慮，自然就和非法盜采者聯(lián)合在一起對抗執(zhí)法�！币晃幻窬嬖V記者，在一次行動中，警方提出租借當(dāng)?shù)氐耐宪�，竟然得不到村民的支持。警察支�?duì)成立后，村民阻撓的少了，但不配合的事情仍經(jīng)常發(fā)生。
人手少，經(jīng)費(fèi)不足也是亟待解決的問題。監(jiān)察大隊(duì)加上警察支隊(duì)，所有執(zhí)法人員不到60人，一個(gè)人干幾個(gè)人的活兒是常事。12月14日中午，在進(jìn)行完礦區(qū)巡查后，劉國恒和仲滔帶著人在半坡鄉(xiāng)國土資源監(jiān)管站吃完午飯后，又奔赴伊川縣城。在那里，他們還得完成對兩起土地案件的調(diào)查工作。
12月15日上午10時(shí)，在匆匆接受完記者采訪后，洛陽市國土資源監(jiān)察大隊(duì)書記王宗濤夾起一沓材料說：“待會兒還得往財(cái)政局跑一趟，看能不能多爭取點(diǎn)經(jīng)費(fèi)。我們的車跑的都是山區(qū)和農(nóng)村，費(fèi)油。如果多爭取點(diǎn)油費(fèi)，我們的執(zhí)法人員就能多往礦區(qū)跑跑。”（記者 朱金中）
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