關(guān)于《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定(草案)》的說明

　　━━2007年12月26日在第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上

　　全國人大常委會(huì)副秘書長 喬曉陽

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我受委員長會(huì)議的委托，現(xiàn)對《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定(草案)》作說明。

　　依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱香港基本法)的規(guī)定和《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》(以下簡稱解釋)，12月12日，香港特別行政區(qū)行政長官曾蔭權(quán)向全國人大常委會(huì)提出了《關(guān)于香港特別行政區(qū)政制發(fā)展咨詢情況及2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法是否需要修改的報(bào)告》(以下簡稱行政長官報(bào)告)。12月17日，委員長會(huì)議決定將審議行政長官報(bào)告列入十屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議議程，并送國務(wù)院提出意見。12月24日，常委會(huì)分組審議了行政長官報(bào)告。

　　常委會(huì)組成人員一致認(rèn)為，香港回歸10年多來，香港政制一直按照香港基本法規(guī)定的軌道循序漸進(jìn)地不斷向前發(fā)展，香港同胞享有了前所未有的民主權(quán)利。如何進(jìn)一步推進(jìn)香港政制向前發(fā)展的問題，關(guān)系到“一國兩制”方針和香港基本法的貫徹落實(shí)，關(guān)系到中央與香港特別行政區(qū)的關(guān)系，關(guān)系到香港社會(huì)各階層、各界別和廣大香港同胞的利益，關(guān)系到香港的長期繁榮穩(wěn)定，是一個(gè)必須審慎處理的重大問題。常委會(huì)組成人員認(rèn)為，行政長官報(bào)告比較全面地反映了香港社會(huì)有關(guān)政制發(fā)展問題的意見和訴求，是一個(gè)積極、負(fù)責(zé)、務(wù)實(shí)的報(bào)告。報(bào)告中反映的香港社會(huì)普遍“希望能早日訂出普選時(shí)間表”，“特首先行、立法會(huì)普選隨后”，“不遲于2017年先行落實(shí)普選行政長官，將有較大機(jī)會(huì)在香港社會(huì)獲得大多數(shù)人接納”，“提名行政長官候選人的提名委員會(huì)可參考現(xiàn)行的行政長官選舉委員會(huì)組成”，“行政長官候選人的人數(shù)以兩至四名為宜”，“至于普選立法會(huì)的模式、路線圖及時(shí)間表，立法會(huì)、社會(huì)各界和市民對此意見紛紜，未能形成主流意見”等意見和訴求，是客觀的、符合實(shí)際的。多數(shù)審議意見認(rèn)為，由于政制發(fā)展問題已經(jīng)成為近年來香港社會(huì)普遍關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題，并引起了一些紛爭，為了使香港社會(huì)集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，現(xiàn)在對香港政制發(fā)展問題作出決定，明確2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法可作適當(dāng)修改以及明確行政長官和立法會(huì)全部議員普選的時(shí)間表，是必要的，可行的，也是有充分法律依據(jù)的。國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室認(rèn)為，鑒于香港社會(huì)對政制發(fā)展問題非常關(guān)注，并已經(jīng)過多年討論，2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法可按照全國人大常委會(huì)2004年4月26日決定中所確定的原則作適當(dāng)修改，2017年第五任行政長官可實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法，在此之后，立法會(huì)全部議員可實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法。

　　根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會(huì)組成人員的審議意見，并認(rèn)真考慮了國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室的意見和行政長官報(bào)告，委員長會(huì)議提出了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定(草案)》�，F(xiàn)就草案的內(nèi)容說明如下：

　　一、關(guān)于2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改問題

　　香港基本法附件一和附件二規(guī)定，如有需要，2007年以后行政長官和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法可以進(jìn)行修改，并對修改程序作了規(guī)定。為了進(jìn)一步推進(jìn)香港政制發(fā)展，2004年4月十屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議根據(jù)行政長官的報(bào)告通過了《關(guān)于香港特別行政區(qū)2007年行政長官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法有關(guān)問題的決定》。根據(jù)這一決定，特區(qū)政府經(jīng)廣泛征詢香港社會(huì)各界意見后，于2005年10月提出了2007年行政長官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改法案，但該修改法案未能獲得立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過。此后，特區(qū)政府通過所設(shè)的策略發(fā)展委員會(huì)繼續(xù)就香港政制發(fā)展問題進(jìn)行廣泛討論，并在此基礎(chǔ)上于今年7月發(fā)表了《政制發(fā)展綠皮書》，進(jìn)行了三個(gè)月的公眾咨詢�；�于公眾咨詢情況，行政長官向全國人大常委會(huì)提出了報(bào)告，提請全國人大常委會(huì)確定2012年行政長官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法可進(jìn)行修改。

　　根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會(huì)組成人員的審議意見以及其他各方面的意見，草案第一條規(guī)定：“2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的選舉，不實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法。2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會(huì)的選舉，不實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法，功能團(tuán)體和分區(qū)直選產(chǎn)生的議員各占半數(shù)的比例維持不變，立法會(huì)對法案、議案的表決程序維持不變。在此前提下，2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的具體產(chǎn)生辦法和2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會(huì)的具體產(chǎn)生辦法，可按照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第四十五條、第六十八條的規(guī)定和附件一第七條、附件二第三條的規(guī)定作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改�！辈莅高@一規(guī)定的主要考慮是：

　　第一，按照香港基本法的規(guī)定，行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至行政長官和立法會(huì)全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)。香港社會(huì)普遍期望2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法能有所改進(jìn)，在香港特別行政區(qū)立法會(huì)沒有通過2007年行政長官和2008年立法會(huì)產(chǎn)生辦法修改法案的情況下，依照香港基本法的上述規(guī)定，2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改，可以作為邁向普選的中間站，以利于向普選平穩(wěn)過渡。因此，草案規(guī)定2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的選舉，不能實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法，2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會(huì)的選舉，不能實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法，在此前提下，可以作出符合循序漸進(jìn)原則的適當(dāng)修改。

　　第二，從公眾咨詢情況看，在立法會(huì)內(nèi)，支持2012年實(shí)行“雙普選”的議員不足一半，有半數(shù)議員支持不遲于2017年、2017年或之后先落實(shí)行政長官普選，立法會(huì)普選隨后。在18個(gè)區(qū)議會(huì)中，有超過三分之二區(qū)議會(huì)通過動(dòng)議，支持在不遲于2017年或在2017年先普選行政長官，立法會(huì)普選隨后。民意調(diào)查顯示，盡管有過半數(shù)受訪市民希望2012年實(shí)行行政長官和立法會(huì)普選，同時(shí)也有約六成受訪市民接受如果2012年不能普選行政長官，可在2017年實(shí)行普選；有過半數(shù)受訪市民接受如果2012年不能普選立法會(huì)，可以在2016年或之后實(shí)行普選。有超過15萬個(gè)市民簽名支持不遲于2017年及在2017年或以后普選行政長官，其中有超過13萬個(gè)市民簽名支持先落實(shí)行政長官普選，立法會(huì)普選隨后。行政長官報(bào)告在歸納咨詢情況的結(jié)論中提出：“在不遲于2017年先行落實(shí)普選行政長官，將有較大機(jī)會(huì)在香港社會(huì)獲得大多數(shù)人接納�！睋�(jù)此，常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，2012年不實(shí)行行政長官和立法會(huì)“雙普選”或其中之一的“單普選”，而作出循序漸進(jìn)的修改，是有民意基礎(chǔ)的，是適當(dāng)?shù)摹?

　　第三，香港基本法關(guān)于立法會(huì)功能團(tuán)體選舉的規(guī)定是根據(jù)香港實(shí)際情況作出的一項(xiàng)制度安排。這一制度安排至今運(yùn)作良好，實(shí)踐證明，它有利于香港各階層、各界別均衡參與，有利于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�？紤]到目前香港社會(huì)對如何改進(jìn)功能團(tuán)體選舉制度意見紛紜，難于形成主流意見，有關(guān)制度安排暫不宜作出改變，因此，草案規(guī)定立法會(huì)功能團(tuán)體和分區(qū)直選產(chǎn)生的議員各占半數(shù)的比例維持不變。香港基本法附件二有關(guān)法案、議案表決程序的規(guī)定，是與功能團(tuán)體選舉制度相適應(yīng)的，因此，草案規(guī)定立法會(huì)對法案、議案的表決程序也維持不變。

　　二、關(guān)于行政長官和立法會(huì)實(shí)行普選的時(shí)間表問題

　　香港基本法第四十五條第二款規(guī)定：“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標(biāo)�！钡诹�十八條第二款規(guī)定：“立法會(huì)的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)的原則而規(guī)定，最終達(dá)至全部議員由普選產(chǎn)生的目標(biāo)�！睅啄陙�，香港社會(huì)對什么時(shí)間可以實(shí)行行政長官和立法會(huì)全部議員普選一直比較關(guān)注，并普遍希望明確普選時(shí)間表，特區(qū)政府的有關(guān)咨詢也顯示在這一問題上的意見分歧逐漸收窄。根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會(huì)組成人員的審議意見以及其他各方面的意見，草案提出了香港政制發(fā)展的時(shí)間安排，即“2017年香港特別行政區(qū)第五任行政長官的選舉可以實(shí)行由普選產(chǎn)生的辦法；在行政長官由普選產(chǎn)生以后，香港特別行政區(qū)立法會(huì)的選舉可以實(shí)行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法�！辈莅柑岢鲞@一時(shí)間安排的主要考慮是：

　　第一，行政長官和立法會(huì)全部議員最終達(dá)至由普選產(chǎn)生的目標(biāo)已經(jīng)寫入香港基本法，是中央政府作出的鄭重承諾。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候明確實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的時(shí)間，與中央政府支持香港民主發(fā)展的一貫立場是一致的，既是對香港社會(huì)有關(guān)愿望的真誠回應(yīng)，也是中央政府貫徹落實(shí)“一國兩制”方針和香港基本法的重要體現(xiàn)。

　　第二，從公眾咨詢情況看，香港社會(huì)普遍希望能早日訂出普選時(shí)間表。行政長官報(bào)告在歸納咨詢情況的結(jié)論中提出：“綜觀立法會(huì)、區(qū)議會(huì)、不同界別的團(tuán)體和人士，以及市民的意見，在作出全面考慮后，我認(rèn)為香港社會(huì)普遍希望能早日訂出普選時(shí)間表，為香港的政制發(fā)展定出方向�！睂ζ者x時(shí)間表作出明確，使香港政制發(fā)展明朗化，有利于香港社會(huì)各界人士齊心協(xié)力地朝著既定目標(biāo)邁進(jìn)，有利于減少疑慮和爭拗，集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善民生，促進(jìn)香港的長期繁榮穩(wěn)定。

　　第三，在2012年行政長官和立法會(huì)不實(shí)行“雙普選”的情況下，2017年是可以開始實(shí)行普選的最早時(shí)間。2017年是香港回歸祖國20周年，是香港基本法規(guī)定的香港特別行政區(qū)“保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”的中期。到那時(shí)行政長官和立法會(huì)都已經(jīng)進(jìn)行了多次選舉，在循序漸進(jìn)方面積累了比較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。把行政長官和立法會(huì)全部議員實(shí)行普選的時(shí)間分別確定在2017年及以后，既符合香港的實(shí)際情況和循序漸進(jìn)原則，也是一項(xiàng)十分積極的安排。

　　第四，草案明確2017年先普選行政長官，立法會(huì)全部議員普選隨后，主要基于兩點(diǎn)考慮：一是香港基本法對行政長官普選辦法的框架已經(jīng)作了規(guī)定，即“由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名后普選產(chǎn)生”，香港社會(huì)對此也有相當(dāng)?shù)墓沧R(shí)。至于立法會(huì)全部議員如何實(shí)行普選，香港基本法沒有明確規(guī)定，香港社會(huì)意見分歧也比較大，還需更多時(shí)間進(jìn)行討論。二是行政長官和立法會(huì)全部議員由普選產(chǎn)生屬于重大政制改革，如同時(shí)進(jìn)行，波及面太大，不利于政制改革的穩(wěn)妥實(shí)施和保持社會(huì)穩(wěn)定。香港基本法規(guī)定的香港特別行政區(qū)的政治體制是以行政為主導(dǎo)，先實(shí)行行政長官普選，有利于維護(hù)行政主導(dǎo)體制，處理好行政與立法關(guān)系。

　　三、關(guān)于制定行政長官和立法會(huì)普選辦法的法定程序問題

　　按照香港基本法附件一和附件二的規(guī)定及其解釋，行政長官和立法會(huì)兩個(gè)產(chǎn)生辦法每一次修改都需要經(jīng)過五個(gè)步驟：一是行政長官向全國人大常委會(huì)提出報(bào)告；二是全國人大常委會(huì)對是否需要修改作出決定；三是特區(qū)政府向立法會(huì)提出修改行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的法案，并經(jīng)立法會(huì)以全體議員三分之二多數(shù)通過；四是行政長官同意經(jīng)立法會(huì)通過的修改行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的法案；五是行政長官將有關(guān)法案報(bào)全國人大常委會(huì)，由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改，在本決定作出后，已經(jīng)完成了上述五個(gè)步驟的前兩個(gè)步驟，將來行政長官和立法會(huì)實(shí)行普選時(shí)，兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改也需要按照上述五個(gè)步驟依次進(jìn)行。因此，草案第二條和第三條規(guī)定，在行政長官和立法會(huì)全部議員實(shí)行普選前的適當(dāng)時(shí)候，行政長官須按照香港基本法的有關(guān)規(guī)定及其解釋向全國人大常委會(huì)提出報(bào)告，由全國人大常委會(huì)確定。修改行政長官產(chǎn)生辦法、立法會(huì)產(chǎn)生辦法和立法會(huì)法案、議案表決程序的法案及其修正案，應(yīng)由特區(qū)政府向立法會(huì)提出，經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，報(bào)全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。

　　四、關(guān)于行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法如果不作修改繼續(xù)適用現(xiàn)行規(guī)定問題

　　在新法沒有獲得通過的情況下，繼續(xù)適用原來的法律規(guī)定，這是法制的一般原則。2004年全國人大常委會(huì)對香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋規(guī)定，行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序如果不作修改，仍適用原來兩個(gè)產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序的規(guī)定。草案第四條重申了2004年全國人大常委會(huì)上述解釋的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序如果未能依照法定程序作出修改，行政長官的產(chǎn)生辦法繼續(xù)適用上一任行政長官的產(chǎn)生辦法，立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序繼續(xù)適用上一屆立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序”。

　　五、關(guān)于行政長官實(shí)行普選時(shí)提名委員會(huì)的組成問題

　　按照香港基本法第四十五條第二款的規(guī)定，行政長官實(shí)行普選時(shí)，候選人必須由一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)按民主程序提名。對于提名委員會(huì)如何組成，行政長官報(bào)告表明，“較多意見認(rèn)為，提名行政長官候選人的提名委員會(huì)可參考現(xiàn)行的行政長官選舉委員會(huì)組成”；“較多意見認(rèn)為，行政長官候選人的人數(shù)以兩至四名為宜�！�

　　根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見和各方面的意見，草案提出：“根據(jù)香港基本法第四十五條的規(guī)定，在香港特別行政區(qū)行政長官實(shí)行普選產(chǎn)生的辦法時(shí)，須組成一個(gè)有廣泛代表性的提名委員會(huì)。提名委員會(huì)可參照香港基本法附件一有關(guān)選舉委員會(huì)的現(xiàn)行規(guī)定組成。提名委員會(huì)須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長官候選人，由香港特別行政區(qū)全體合資格選民普選產(chǎn)生行政長官人選，報(bào)中央人民政府任命�！辈莅该鞔_這一內(nèi)容的主要考慮是：第一，明確提名委員會(huì)可參照選舉委員會(huì)組成，是因?yàn)樾姓�長官選舉委員會(huì)的組成是香港基本法起草時(shí)經(jīng)過廣泛咨詢和討論所形成的共識(shí)，凝聚著各方面的智慧，有廣泛的民意基礎(chǔ)和較強(qiáng)的認(rèn)受性。第二，香港回歸以來，選舉委員會(huì)已經(jīng)進(jìn)行了三次行政長官選舉，運(yùn)作良好。實(shí)踐證明，選舉委員會(huì)的這種組成體現(xiàn)了各階層、各界別的均衡參與，具有廣泛的代表性。第三，香港社會(huì)較多意見認(rèn)為，行政長官提名委員會(huì)的組成應(yīng)參考選舉委員會(huì)的組成，明確參照行政長官選舉委員會(huì)組成提名委員會(huì)，有利于香港社會(huì)在行政長官普選辦法上達(dá)成共識(shí)。第四，關(guān)于行政長官候選人的人數(shù)以多少名為宜，可以留待香港社會(huì)作進(jìn)一步討論，因此，草案只原則提出提名委員會(huì)須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長官候選人。

　　鑒于香港社會(huì)對立法會(huì)如何實(shí)行普選意見分歧較大，還需要進(jìn)一步討論，因此，草案未涉及這一問題。

　　《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法及有關(guān)普選問題的決定(草案)》和以上說明是否妥當(dāng)，請審議。