公共服務需求的增長標志中國正在進入一個新的歷史階段

　　《小康》：十七大報告中提出加快推進以改善民生為重點的社會建設六大任務，如教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和收入分配，都離不開公共服務體系的建設。在您看來，推動這一進程的重要關節(jié)點何在？

　　高尚全： 改革開放30年來，公共服務需求的增長正在出現(xiàn)逐步加速的趨勢，標志著中國經(jīng)濟、社會正在進入一個新的歷史階段。

　　根據(jù)國際經(jīng)驗，一國人均GDP從1000美元向3000美元的過渡期，也是該國公共產(chǎn)品和服務需求快速擴張的時期。從2003年開始，按匯率折算的我國人均GDP已經(jīng)超過1000美元，而如果按購買力計算，我國人均GDP達到這一水平的時間可能大大提前。事實上，在20世紀90年代初期，我國就基本解決了溫飽問題，社會公共服務需求已經(jīng)出現(xiàn)了長期增長的趨勢。

　　問題在于，由于我國處于經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型期的特點，公共服務需求的供給不僅要受到發(fā)展階段的影響，而且更受到體制因素的制約。因此，公共服務供給滯后問題成為近年來社會廣泛關注的焦點。特別是在教育、醫(yī)療、住房、社會保障和收入分配等領域，結(jié)構(gòu)性矛盾十分突出。

　　解決公共服務

　　《小康》：當前公共服務領域中突出問題是什么？

　　高尚全： 一是公共支出結(jié)構(gòu)不適應適合發(fā)展的現(xiàn)實要求。改革開放以來，我國公共支出總量規(guī)模一直呈快速增長的趨勢，從1978年的1122.09億元增長到2005年的33930.28億元，擴大了30多倍。研究表明，如果把實際公共支出全部納入統(tǒng)計，2003年，我國公共支出占GDP的比重已經(jīng)達到32.55% ，與發(fā)達國家30%以上、發(fā)展中國家26.4%的平均水平相比，應該說我國的公共支出總數(shù)規(guī)模基本適應了現(xiàn)階段經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。

　　問題在于，與此同時，我國公共支出結(jié)構(gòu)并沒有表現(xiàn)出同步調(diào)整。在公共支出中，經(jīng)濟建設支出比重偏大，而公共服務支出比重偏小。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2005年，我國公共支出中，經(jīng)濟建設支出的比重為27.5%，社會教育支出比重為26.4%，而社會教育支出的這個水平則自1992年以來一直徘徊不前，這與市場經(jīng)濟發(fā)展對公共服務的要求相比存在一定程度的滯后。而且，20世紀90年代以來，我國居民在教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務方面?zhèn)�人承擔的費用迅速上漲，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，雖然與收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整和分配機制扭曲有重要關系，但在這些方面公共支出水平的嚴重不足也是重要原因。

　　二是公共資源配置不均衡導致社會分享公共服務的不均衡。公共資源配置不均衡實際上源于計劃經(jīng)濟體制的行政性配置，其最突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)分割和基本服務的歧視性政策。

　　從城鄉(xiāng)差距看，我國的公共產(chǎn)品和公共服務基本是以滿足城鎮(zhèn)居民的需求為主，農(nóng)村居民分享財政提供的公共產(chǎn)品和服務水平極低。有學者研究認為，2005年我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.22:1，若把基本公共服務，包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)收入差距已經(jīng)達到5～6:1。這里，具體數(shù)據(jù)可能存在爭議，但能夠確定的是，農(nóng)村基本公共服務在縮小城鄉(xiāng)差距方面的功能還遠沒有充分發(fā)揮。

　　從地區(qū)差距看，在目前的財政體制下，中央政府對地方政府的稅收返還依然是主要的公共資源配置方式，一般性轉(zhuǎn)移支付的比例還很低。這種配置方式意味著，經(jīng)濟總量越大，增長速度越快的地區(qū)，稅收返還越多，公共服務能力越強。其結(jié)果往往是擴大而不是縮小了地區(qū)間公共服務的差距。

　　從維護社會公平正義的要求看，我國基本公共服務依然存在計劃經(jīng)濟體制沿襲下來的一些弊端，其突出的表現(xiàn)是身份、等級因素對分享基本公共服務的影響。首先是農(nóng)民工在子女教育、社會保障等方面很大程度上還沒有被納入基本公共服務體系；其次少部分人可以享受到遠遠超過“基本”水平的公共服務，降低了基本服務的普惠性。

　　三是壟斷供給抑制了公共服務質(zhì)量和效率的提高。隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，行政壟斷作為市場競爭和市場壟斷的對立物成為一種經(jīng)濟現(xiàn)象。行政性壟斷組織一方面可以憑借抽象的“國家利益”、“公眾利益”等名義維持或爭取更多超經(jīng)濟權(quán)利和特權(quán)；另一方面則運用這些特權(quán)追逐市場收益。這種行政性壟斷的合法性基礎與其具體行為的脫節(jié)，越來越引起社會和公眾的不滿。

　　從近年來社會的反應來看，人們強烈不滿的主要集中在這樣幾個方面。一是壟斷部門收入遠遠超過社會平均水平，許多研究資料顯示，電信、金融、保險、水電氣供應等行業(yè)職工的平均工資水平是其他行業(yè)職工平均工資的2-3倍，如果再加上工資外收入和職工福利待遇上的差異，實際差距更大。二是壟斷部門的高額利潤并沒有回饋社會，從1994年開始，國有企業(yè)利潤就一直沒有上交國家，這就意味著社會公眾并沒有分享到國有壟斷的好處。三是壟斷部門提供的產(chǎn)品和服務價格持續(xù)上漲，抬高了社會和個人生活成本和生產(chǎn)成本，而社會卻難以進行有效監(jiān)督和制約。四是壟斷部門在人為制造供給短缺的同時，由于沒有競爭壓力，改善和提高服務質(zhì)量的動機普遍不強。

　　近年來，社會對壟斷部門的選擇性接軌普遍反感，也就是說，壟斷部門在價格和收入分配方面向市場和國際看齊，而在運行機制、制度建設、服務質(zhì)量方面，則往往以所謂“國情”、“特殊性”之類的托辭，拒絕或延緩“接軌”。

　　四是公共服務領域的腐敗造成了公共資源的浪費和流失。由于公共服務的供給過程在很大程度上就是公共權(quán)力和社會資源的運用過程，因而公共服務領域的腐敗的實質(zhì)，就是濫用公共權(quán)力和社會資源謀取私利。其結(jié)果公共服務領域的腐敗轉(zhuǎn)嫁或加重了社會負擔；降低了政府公信力。從近年來公開披露的腐敗案件看，公共服務領域的腐敗更為集中地表現(xiàn)在公共投資活動中。從投資立項審批到項目招標，從物質(zhì)采購到施工，腐敗幾乎滲透到各個環(huán)節(jié)。社會上一般的估計是，一個項目投資總額經(jīng)過層層“截留”，只有50%能夠進入到實施環(huán)節(jié)。雖然其中有多少是腐敗造成的還不能做出總的估計，但從動輒數(shù)以億計金額的腐敗個案看，其造成的浪費和損失是驚人的。這些還只是投資活動本身的腐敗，如果把公共項目中挪作他用的部分考慮進來，腐敗所造成的公共資源浪費和損失會進一步增加。而這種影響并不限于人們對政府廉潔與否的預期，而且會改變?nèi)藗儗�公共服務供給的預期。

　　公共財政的收支變化反映政府轉(zhuǎn)型的進程

　　《小康》：您認為加快建設公共服務型政府的關鍵何在？

　　高尚全：歷史和現(xiàn)實經(jīng)驗證明，公共服務作為政府的重要責任和核心職能，越來越呈現(xiàn)出現(xiàn)代社會發(fā)展的一般趨勢。

　　一般來說，政府轉(zhuǎn)型總是要通過政府職能的變化得到反映。在這個意義上，世界各國都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過程。從市場經(jīng)濟國家政府轉(zhuǎn)型經(jīng)驗看，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢是公共服務職能不斷發(fā)展并成為核心職能。而政府轉(zhuǎn)型的核心是如何處理好政府與市場的關系，使政府和市場能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實現(xiàn)政府與市場功能的良性互動。這是現(xiàn)代公共服務體系賴以形成的基本前提和制度基礎。

　　就我國的情況來說，經(jīng)過30年的改革開放，市場經(jīng)濟體制初步形成，政府職能已經(jīng)發(fā)生了重大變化，但與市場經(jīng)濟的發(fā)展相比，這種變化還遠遠不夠，甚至在很多方面是滯后的。特別是在政府與市場的關系方面，政府職能的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象依然存在。從政府的公共支出結(jié)構(gòu)看，如前所述，經(jīng)濟建設仍然占有主導性地位，成為制約公共服務供給的重要因素。從經(jīng)濟運行狀況看，行政性壟斷的廣泛存在，既導致了不公平競爭，也抑制了市場活力，增加了社會公共服務成本。從體制方面看，政府在不少領域依然承擔著決策者、生產(chǎn)者、監(jiān)控者等多種角色，集裁判員與運動員于一身，制約了政府職能向公共服務轉(zhuǎn)型的進程。

　　《小康》：面對政府如何轉(zhuǎn)型以及轉(zhuǎn)型的路徑等方面存在的價值分歧，我們是否在理念上要繼續(xù)深化其認識？

　　高尚全： 需要明確的是，政府在價值取向上必須堅持維護社會公平與正義，這是政府作為公共權(quán)力受托者的本質(zhì)屬性。30年改革開放的巨大成就，不是源于政府堅持了“效率”原則，而是在于政府放棄了直接追求效率，把效率機制交給了市場，逐步把工作重心轉(zhuǎn)移到改善市場環(huán)境、促進公平競爭等方面。在這個意義上可以說，市場提供效率，政府維護公平正義，應該是我國市場深化和政府轉(zhuǎn)型的基本價值取向。

　　《小康》：您曾提到，從體制轉(zhuǎn)型角度看，公共財政既是政府轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，也是政府轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果和重要標志。具體來說，我們應該怎么做？

　　高尚全：首先是進一步調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務支出比重，提高公民的基本權(quán)益保障和福利水平。其次是完善和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，逐步加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，減少專項撥款比重。目前專項撥款比重過大，不僅不利于形成政府間規(guī)范的財政關系，而且會削弱轉(zhuǎn)移支付的功能，降低轉(zhuǎn)移支付的效果。第三是完善稅制，促進社會公平。第四是加大財政運行的透明度和社會參與度。在這方面應確立一個基本原則，即政府收入和支出無論通過何種途徑，都應納入統(tǒng)一的預算管理。

　　總之，政府轉(zhuǎn)型是一個內(nèi)容廣泛、綜合性極強的改革深化過程。不僅包括政府自身機構(gòu)和職能的演變，而且涉及或包括政府的行政運行機制、政府功能與市場功能的界定、政府行為的規(guī)范乃至行政權(quán)力來源與約束等更為豐富、廣泛的領域。政府轉(zhuǎn)型客觀上要求相關領域的經(jīng)濟、社會、政治和文化體制改革協(xié)調(diào)配套推進。這次黨的十七大，若干提法和觀點首次出現(xiàn)在黨的文件中，為完善公共服務體系，加快服務型政府建設提供了重要的指導思想和方向。(魏群 郭芳）