逆行的阻力

　　改革并非一帆風(fēng)順。7年來，雖然人員編制沒有反彈，但機構(gòu)卻出現(xiàn)了反彈。說起機構(gòu)的反彈夏明元有些憂慮。

　　現(xiàn)在，隨州市級機構(gòu)由最初的55個上升到64個。唯一能讓夏明元得到安慰的是，即使這樣，相比兄弟市，隨州還是要少10個左右的機構(gòu)。

　　在中國現(xiàn)行的行政管理體制下，隨州的改革無異于逆水行舟。夏告訴記者，最大的阻力來自“上面”，無奈之下，5個機構(gòu)獨立分設(shè)。

　　最初“獨立”的是科協(xié)。在2000年，科協(xié)被合并到科技局中。但2005年市科協(xié)換屆選舉，在向省主管單位遞交方案后不予批準(zhǔn)，理由是隨州科協(xié)不是個獨立單位。最后，市里只好將科協(xié)與科技局重新單獨設(shè)置。隨后臺辦、殘聯(lián)、法制辦、宗教事務(wù)局等機構(gòu)紛紛分設(shè)出來。

　　“上面干預(yù)的主要原因，是覺得這個機構(gòu)不是獨立的，就是對工作的不重視。”夏明元說。還有一個是“錢與物”的原因，隨州一官員坦言，實際上，上面擔(dān)心的是劃撥的經(jīng)費和設(shè)備是不是用在了自己的機構(gòu)上。

　　正因為此，上級部門經(jīng)常給隨州沒有獨立設(shè)置的機構(gòu)穿“小鞋”�！八麄冋也鐑旱氖侄魏芏�，不通知參加會議，不發(fā)放經(jīng)費等等。”夏明元表示，為此，市主要領(lǐng)導(dǎo)做了很多工作，利用開會的機會或者上面來檢查的機會和上面積極溝通。

　　“沒有省委省政府的支持，光靠隨州自身的力量，很難走到現(xiàn)在�！毕拿髟�感嘆，“省委省政府，對我們這個體制非常贊賞，多次會議表彰隨州的做法，并讓隨州介紹這方面的經(jīng)驗。省委省政府甚至下發(fā)文件，不允許上級各個部門干預(yù)隨州的設(shè)置問題�！�

　　緣何反彈

　　隨州市多出的9個市直機構(gòu)，有5個是受到各種壓力獨立分設(shè)的�！鞍踩�監(jiān)督局、招投標(biāo)監(jiān)督管理局、規(guī)劃局、行政服務(wù)中心等機構(gòu)是根據(jù)工作需要分設(shè)的。”談起機構(gòu)反彈的原因，夏明元說，“根本原因是無法可依，人治的因素比較重，無論機構(gòu)的分設(shè)還是增設(shè)，都是上面一個文件來改變的，或者是上面的壓力。什么時候這個工作重要，就增加一個機構(gòu)，當(dāng)然增加的多減的少�！彼�希望編制法早日出臺，解決精簡—膨脹的惡性循環(huán)。

　　雖然隨州又多出9個市直機構(gòu)，但其改革的主要成果能保持到現(xiàn)在已屬不易。

　　早在1983年，一場“經(jīng)濟體制綜合改革”在隨州展開。它與17年后的改革有著相似的背景。當(dāng)年，隨縣并入隨州市(省轄縣級市)，計劃單列，由湖北襄樊市代管。并且，隨州市被列為湖北省經(jīng)濟體制改革綜合試點城市。

　　改革主導(dǎo)者是當(dāng)時隨州市委書記劉榮禮。他推行改革、精簡機構(gòu)、合并職能相近部門，其中包括將計劃經(jīng)濟委員會與經(jīng)濟委員會合并，統(tǒng)稱為“計經(jīng)委”等等。雖然這場改革在當(dāng)時極具前瞻性和突破性，然而，和大部分改革一樣，它沒有擺脫“人走政息”的命運。在劉榮禮調(diào)任湖北黃岡地委副書記、行署專員后，這場改革便逐步停止，當(dāng)初合并的部門又分拆，重新恢復(fù)設(shè)立。

　　隨州市多名官員表示，2000年的改革能堅持至今，關(guān)鍵是三屆班子的認識很統(tǒng)一，各部門的配合也非常默契�！叭绻麤]有市委市政府的統(tǒng)一認識，上頂壓力下溝通，是沒有好的結(jié)果的。精簡—膨脹的循環(huán)，會在很短的時間內(nèi)出現(xiàn)�！毕拿髟�說。

　　隨州市委書記馬清明告訴記者：“3屆政府，鐵板一塊，能夠不近人情地把機構(gòu)編制人員穩(wěn)住，書記、市長保持清醒的頭腦，把握住改革的方向固然重要。但更重要的一條是政府職能要準(zhǔn)確定位，把政府不該管的事情交給市場，交給中介，退出政府不該管的領(lǐng)域，只管政府該管的事情。政府職能范圍確定下來以后，它想膨脹也膨脹不起來�！�

　　權(quán)力的監(jiān)督

　　國家行政學(xué)院教授汪玉凱表示，對權(quán)力的約束與監(jiān)督問題是進行大部制改革的挑戰(zhàn)。實行“大部制”管理后，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機制，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路，重構(gòu)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和政府的運行機制至關(guān)重要。

　　夏明元告訴記者：“隨州的改革離十七大的要求還很遠�！钡�隨州7年改革之路多少留有對權(quán)力監(jiān)督的印記。

　　據(jù)了解，隨州社保中心就建立了一套督辦監(jiān)察的制度，用制度管人。此外該中心每年兩次隨機抽查考評，考評和福利直接掛鉤。

　　“人少事多，一個人辦一件事，難免出現(xiàn)差錯或者人情問題。為了避免產(chǎn)生差錯，例如辦理退休待遇的核算，你核算了之后，還有個人復(fù)核，再提交分管領(lǐng)導(dǎo)簽批上報�！备都映上蛴浾咧v解他們的內(nèi)部監(jiān)督制度。

　　對于整個隨州市來說，各部門的權(quán)力還要接受外部的監(jiān)督。2003年成立的改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境辦公室(以下簡稱：環(huán)境辦)負責(zé)隨州市軟環(huán)境的發(fā)展。它還承擔(dān)一項重要的職能：每年組織對各個部門進行評議。

　　據(jù)環(huán)境辦主任萬良串介紹，被評議的53個對象分為三類，市政府工作部門，省里在隨州的經(jīng)濟、金融管理等單位，政府直屬及其他單位。給這些部門打分的則是來自市委、市人大、市政協(xié)、市政府、市民代表等組成的600人評議組。

　　評議方式也由過去的定性評議轉(zhuǎn)成定量評議。“共有7項評議內(nèi)容，實行量化打分的形式。分?jǐn)?shù)排在每一類最后一名的將會被黃牌警告�！比f良串表示，所謂的黃牌警告就是成為環(huán)境重點管理，在重點管理期間不得評選先進，其單位主要負責(zé)人不得評先進、不得提拔、不得重用。如果連續(xù)兩年被“黃牌”警告，就要換領(lǐng)導(dǎo)班子。

　　據(jù)了解，旅游局曾經(jīng)就因兩次“黃牌警告”而換了班子。去年旅游局換了班子之后，在53個被評議對象中排到了前20名。

　　最重要的是，每年的排名都會在由各部門領(lǐng)導(dǎo)人參加的大會上公開通報�！澳切�沒有排在最后一名的部門，為了不至于名次倒退，為了面子也會在下一年的工作中提高服務(wù)水平�！比f良串告訴記者。

　　除了每年的評議，環(huán)境辦還要對各部門的工作進行明察暗訪、督辦督察、受理市民的舉報。

　　為了配合明察暗訪的工作，環(huán)境辦花了8000多元從北京購置了一套隱秘拍攝的設(shè)備。目前，環(huán)境辦還沒有用這套先進設(shè)備拍到說服力強的素材。萬良串說，這個設(shè)備起到的更大的作用是警示作用。“通過這個途徑，能引起他們的重視，平時就要規(guī)范自己的行為。”

　　環(huán)境辦提供的一組數(shù)據(jù)顯示，通過幾年的監(jiān)督，市民的投訴數(shù)量在逐年下降，其中，2007年環(huán)境辦接到111件投訴，比上一年少了20%。而實行大部制的機構(gòu)的投訴明顯少于其他機構(gòu)，去年大部制機構(gòu)實現(xiàn)了“零投訴”。

　　隨州改革的指路燈

　　在中國(海南)改革發(fā)展研究院執(zhí)行院長遲福林看來，隨州的改革具有大部門制的特點，但還沒有反映大部門實質(zhì)性特點，即十七大提到的權(quán)力相互制約相互協(xié)調(diào)的問題。它還是在原有的行政結(jié)構(gòu)框架內(nèi)實行的機構(gòu)改革，是淺表性大部門制，不是深層次的大部門制。

　　遲福林告訴《民主與法制時報》記者：“過去的幾次機構(gòu)改革，雖然也十分強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但重點還是落在精簡機構(gòu)、提高行政效率上。這次機構(gòu)改革的主要目標(biāo)是推進政府轉(zhuǎn)型，實行大部門體制、加快行政管理體制改革都是推進政府轉(zhuǎn)型過程中的重要措施。也就是說，在初步建立了市場經(jīng)濟體制的條件下，政府應(yīng)當(dāng)從過去經(jīng)濟建設(shè)型、行政控制型的治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型、公共行政型的治理模式�！�

　　而大部制改革的一個主要難點則是部門利益的問題。遲福林表示：“因為要建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互促進的機構(gòu)，毫無疑問會直接觸及到部門的利益。如何打破原有利益，是進行大部制改革的一個難題。這不是局部的問題，而是普遍的問題，不是淺層次的問題，而是深層次的問題。”

　　遲福林認為隨州的改革對探索大部制改革提供了一些借鑒：“只要下決心，是可以整合(機構(gòu))的。他們有迫切的改革欲望，敢于打破舊的體制，但又很難從根本上打破。”

　　對于隨州市的大小官員來說，十七大報告中提到的“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”使他們找到了明確的目標(biāo)，增強了信心。

　　夏明元告訴記者，隨州已經(jīng)有了今后改革的思路，不過具體的得等到“兩會”確定了大部制改革的方案后才能透露。

　　“十七大之后，我們也不把上面的干預(yù)當(dāng)回事了，因為它和十七大的精神相悖啊。隨州的改革也更加有底氣。”夏明元笑著說，“我們終于能長出一口氣，有點揚眉吐氣的味道。”

　　副市長彭勇告訴記者：“蜂窩煤的眼上下對齊了，煤火才會燒旺�！�

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