關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明

　　——2008年3月11日在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上

　　國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長　華建敏

　　各位代表：

　　中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會明確提出，要加快行政管理體制改革，抓緊制定行政管理體制改革總體方案。根據(jù)黨中央的部署，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)研，廣泛聽取意見，反復(fù)研究論證，形成了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和《國務(wù)院機構(gòu)改革方案(草案)》。《意見》明確了深化改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)和主要任務(wù)，具有長遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。《方案》針對當(dāng)前存在的突出矛盾，提出了這次國務(wù)院機構(gòu)改革的具體意見。黨的十七屆二中全會審議通過了上述兩個文件，同意將《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》提請第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議�，F(xiàn)在我受國務(wù)院委托，就《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》向大會作說明，請予審議。

　　深化行政管理體制和機構(gòu)改革，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是政治體制改革的重要內(nèi)容，貫穿我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。改革開放以來，我們不斷推進行政管理體制和機構(gòu)改革，加強政府自身建設(shè)，取得了明顯成效。特別是黨的十六大以后，按照貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的要求，進一步深化改革，推進體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。從總體上看，我國的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，但面對新形勢新任務(wù)還存在一些不相適應(yīng)的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟活動干預(yù)仍然過多，社會管理和公共服務(wù)有待進一步加強；政府機構(gòu)設(shè)置還不盡合理，部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題比較突出；有些方面權(quán)力仍然過于集中，且缺乏有效監(jiān)督和制約，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題，直接影響政府全面正確履行職能，也在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展，必須通過深化改革切實加以解決。

　　國務(wù)院機構(gòu)改革是深化行政管理體制改革的重要組成部分。根據(jù)黨的十七大和十七屆二中全會精神，深化國務(wù)院機構(gòu)改革，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，按照精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，著力優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，完善運行機制，為全面建設(shè)小康社會提供組織保障。深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。這次國務(wù)院機構(gòu)改革是在以往改革基礎(chǔ)上的繼續(xù)和深化。改革要堅持積極穩(wěn)妥的方針，既充分利用當(dāng)前各方面的有利條件，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，在一些重要領(lǐng)域邁出較大步伐；又充分考慮到經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的諸多困難和潛在風(fēng)險，循序漸進，不畢其功于一役，有的可適當(dāng)過渡，有的可在集中改革后根據(jù)情況的變化再適時調(diào)整，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合、整體設(shè)計與分步實施相結(jié)合。

　　這次國務(wù)院機構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。

　　一、合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系

　　宏觀調(diào)控是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的一項重要職責(zé)。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會的總體形勢是好的，有利于發(fā)展的因素很多，但還面臨許多新情況、新問題，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的任務(wù)非常艱巨，宏觀調(diào)控任務(wù)十分繁重。必須進一步加強和改善宏觀調(diào)控，增強宏觀調(diào)控的科學(xué)性、預(yù)見性、有效性，為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

　　國家發(fā)展和改革委員會要進一步轉(zhuǎn)變職能，集中精力抓好宏觀調(diào)控，搞好國民經(jīng)濟綜合平衡，指導(dǎo)推進和綜合協(xié)調(diào)經(jīng)濟體制改革，協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟運行中的重大問題，加強預(yù)測預(yù)警和信息引導(dǎo)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等。同時，進一步減少國家發(fā)展和改革委員會的微觀管理事務(wù)和具體審批事項。一是深化投資體制改革。繼續(xù)縮小投資審核范圍，下放審核權(quán)限，簡化審核程序，進一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門在投資管理方面的作用。二是改進規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策管理。地方規(guī)劃和專項規(guī)劃、專項產(chǎn)業(yè)政策，除按規(guī)定需報國務(wù)院審批的外，由地方政府和行業(yè)管理部門在國家規(guī)劃和政策的指導(dǎo)下分別制定。三是將工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)劃給新組建的工業(yè)和信息化部承擔(dān)。

　　財政部要改革完善預(yù)算和稅政管理，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。

　　中國人民銀行要進一步健全貨幣政策體系，完善人民幣匯率形成機制，加強與金融監(jiān)管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防范和化解金融風(fēng)險，維護國家金融安全。

　　國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協(xié)調(diào)機制，各司其職，相互配合，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃、計劃、產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用，綜合運用財稅、貨幣政策，形成更加完善的宏觀調(diào)控體系，提高宏觀調(diào)控水平。

　　二、加強能源管理機構(gòu)，保障國家能源安全

　　能源關(guān)系國計民生、關(guān)系經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和國家安全。妥善應(yīng)對日益增長的能源需求和復(fù)雜的國際能源形勢，是我們必須長期面對的戰(zhàn)略性問題。能源問題涉及多領(lǐng)域、多部門，為加強能源戰(zhàn)略決策和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設(shè)立高層次的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)國家能源委員會，負(fù)責(zé)研究擬訂國家能源發(fā)展戰(zhàn)略，審議能源安全和能源發(fā)展中的重大問題。同時，為加強能源行業(yè)管理，組建國家能源局。將國家發(fā)展和改革委員會的能源行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)及機構(gòu)，與國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會的核電管理職責(zé)進行整合，劃入該局。國家能源局主要負(fù)責(zé)擬訂并組織實施能源行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展新能源，促進能源節(jié)約等。國家能源委員會辦公室的工作由國家能源局承擔(dān)。為促進能源管理與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控的緊密結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，國家能源局由國家發(fā)展和改革委員會管理。

　　不再保留國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機構(gòu)。

　　三、組建工業(yè)和信息化部，加快走新型工業(yè)化道路的步伐

　　我國正處于工業(yè)化加速發(fā)展的重要階段。走新型工業(yè)化道路，推進信息化和工業(yè)化融合，推進高新技術(shù)與傳統(tǒng)工業(yè)改造結(jié)合，促進工業(yè)由大變強，是當(dāng)前和今后一個時期的重要任務(wù)。目前，工業(yè)行業(yè)管理由國家發(fā)展和改革委員會、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部分別負(fù)責(zé)，管理分散，不利于工業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。為加強整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有必要對相關(guān)職責(zé)進行整合，組建工業(yè)和信息化部。將國家發(fā)展和改革委員會的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)，國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會核電管理以外的職責(zé)，信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入該部。工業(yè)和信息化部的主要職責(zé)是，擬訂并組織實施工業(yè)行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)測工業(yè)行業(yè)日常運行，推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新，管理通信業(yè)，指導(dǎo)推進信息化建設(shè)，協(xié)調(diào)維護國家信息安全等。工業(yè)和信息化部作為行業(yè)管理部門，主要是管規(guī)劃、管政策、管標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，確保企業(yè)的市場主體地位。同時，組建國家國防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國家煙草專賣局改由工業(yè)和信息化部管理。

　　不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、國務(wù)院信息化工作辦公室。

　　四、組建交通運輸部，加快形成綜合運輸體系

　　改革開放以來，我國交通運輸發(fā)展取得了重大成就，今后幾年仍處于大建設(shè)、大發(fā)展時期。為優(yōu)化交通運輸布局，發(fā)揮整體優(yōu)勢和組合效率，加快形成便捷、通暢、高效、安全的綜合運輸體系，組建交通運輸部。將交通部、中國民用航空總局的職責(zé)，建設(shè)部的指導(dǎo)城市客運職責(zé)，整合劃入該部。交通運輸部的主要職責(zé)是，擬訂并組織實施公路、水路、民航行業(yè)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)涉及綜合運輸體系的規(guī)劃協(xié)調(diào)工作，促進各種運輸方式相互銜接等。同時，組建國家民用航空局，由交通運輸部管理。為加強郵政與交通運輸統(tǒng)籌管理，國家郵政局改由交通運輸部管理�？紤]到我國鐵路建設(shè)和管理的特殊性，保留鐵道部。同時，要繼續(xù)推進改革。

　　不再保留交通部、中國民用航空總局。

　　五、組建人力資源和社會保障部，完善就業(yè)和社會保障體系

　　人力資源是國家競爭力的決定性因素。為更好地發(fā)揮我國人力資源優(yōu)勢，進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，必須統(tǒng)籌機關(guān)企事業(yè)單位人員管理，整合人才市場與勞動力市場，建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，促進人力資源合理流動和有效配置，統(tǒng)籌就業(yè)和社會保障政策，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務(wù)和保障體系。為此，組建人力資源和社會保障部，將人事部、勞動和社會保障部的職責(zé)整合劃入該部。人力資源和社會保障部的主要職責(zé)是，統(tǒng)籌擬訂人力資源管理和社會保障政策，健全公共就業(yè)服務(wù)體系，完善勞動收入分配制度，組織實施勞動監(jiān)察等。同時，組建國家公務(wù)員局，由人力資源和社會保障部管理。國家外國專家局由人力資源和社會保障部管理。

　　不再保留人事部、勞動和社會保障部。

　　六、組建環(huán)境保護部，加大環(huán)境保護力度

　　環(huán)境保護是我國的基本國策，關(guān)系中華民族的生存發(fā)展。在相當(dāng)長一段時間內(nèi)，我國將面臨嚴(yán)峻的環(huán)境壓力，污染物減排任務(wù)十分艱巨，必須按照科學(xué)發(fā)展的要求，加大環(huán)境治理和生態(tài)保護的力度，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。為加大環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，組建環(huán)境保護部。其主要職責(zé)是，擬訂并組織實施環(huán)境保護規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等。

　　不再保留國家環(huán)境保護總局。

　　七、組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，加快建立住房保障體系，加強城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌

　　住房問題涉及廣大人民群眾的切身利益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。為深入推進住房制度改革，加快建立住房保障體系，完善廉租住房制度，著力解決低收入家庭住房困難，進一步加強城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌，促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。其主要職責(zé)是，擬訂住房和城鄉(xiāng)建設(shè)政策，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，指導(dǎo)全國住宅建設(shè)和住房制度改革，監(jiān)督管理建筑市場、建筑安全和房地產(chǎn)市場等。

　　不再保留建設(shè)部。

　　八、國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，理順食品藥品監(jiān)管體制

　　食品藥品直接關(guān)系人民群眾的身體健康和生命安全，為進一步落實食品安全綜合監(jiān)督責(zé)任，理順醫(yī)療管理和藥品管理的關(guān)系，強化食品藥品安全監(jiān)管，這次改革，明確由衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任，同時將國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，并相應(yīng)對食品安全監(jiān)管隊伍進行整合。調(diào)整食品藥品管理職能，衛(wèi)生部負(fù)責(zé)組織制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品法典，建立國家基本藥物制度；國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生許可，監(jiān)管餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全，監(jiān)管藥品的科研、生產(chǎn)、流通、使用和藥品安全等。

　　調(diào)整后，衛(wèi)生部要切實履行食品安全綜合監(jiān)督職責(zé)；農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和國家工商行政管理總局，要按照職責(zé)分工，切實加強對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管。同時，各部門要密切協(xié)同，形成合力，共同做好食品安全監(jiān)管工作。

　　各位代表，按上述方案，新組建工業(yè)和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環(huán)境保護部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部；不再保留國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會、信息產(chǎn)業(yè)部、交通部、人事部、勞動和社會保障部、建設(shè)部；除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置27個。根據(jù)《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，這些機構(gòu)的調(diào)整以及國務(wù)院組成部門的設(shè)置，請大家審議。

　　組建國家能源局、國家國防科技工業(yè)局、國家民用航空局、國家公務(wù)員局，以及國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)和其他機構(gòu)的調(diào)整和設(shè)置，根據(jù)《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，將由新組成的國務(wù)院審查批準(zhǔn)。

　　這次國務(wù)院機構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)15個，正部級機構(gòu)減少4個。改革突出了三個重點：一是加強和改善宏觀調(diào)控，促進科學(xué)發(fā)展；二是著眼于保障和改善民生，加強社會管理和公共服務(wù)；三是按照探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制要求，對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設(shè)置，理順部門職責(zé)關(guān)系�？偟目�，改革從促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的需要出發(fā)，著力解決一些長期存在的突出矛盾和問題，既邁出了重要的改革步伐，又保持了國務(wù)院機構(gòu)相對穩(wěn)定和改革的連續(xù)性，并為今后的改革奠定了堅實基礎(chǔ)。在推進改革的過程中，需要進一步強調(diào)以下幾點：

　　一要緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個核心。不論是新組建和調(diào)整較大的部門，還是機構(gòu)未作調(diào)整的部門，都必須進一步轉(zhuǎn)變職能。要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。

　　二要著力理順部門職責(zé)關(guān)系。抓緊制定國務(wù)院部門“三定”規(guī)定，按照權(quán)責(zé)一致的原則，合理界定和調(diào)整政府部門的職能，明確相應(yīng)的責(zé)任，做到權(quán)力與責(zé)任對等；堅持一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)，確需多個部門管理的事項，明確牽頭部門，分清主次責(zé)任，避免職能交叉重疊、政出多門；著力解決權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮等問題；建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機制，切實提高行政效率。

　　三要精簡和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)。該撤銷的堅決撤銷，任務(wù)交給職能部門承擔(dān)。今后要嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置，涉及跨部門的事項，由主辦部門牽頭協(xié)調(diào)；確需設(shè)立的，必須嚴(yán)格按規(guī)定程序?qū)徟�，一般不設(shè)實體性辦事機構(gòu)。

　　四要抓緊進行地方政府機構(gòu)改革。根據(jù)各層級政府的主要職責(zé)，合理調(diào)整和設(shè)置機構(gòu)，除中央有原則要求上下對口外，地方政府可從實際出發(fā)，因地制宜，不搞“一刀切”，不設(shè)時間限制；調(diào)整和完善垂直管理體制，進一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系；深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)。

　　五要適時推進事業(yè)單位分類改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，要整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。同時，配套推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關(guān)的財政政策。

　　各位代表，今年是改革開放30周年，是貫徹落實黨的十七大戰(zhàn)略部署的第一年，確保機構(gòu)改革順利進行意義重大。我們要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，緊密團結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，解放思想，銳意進取，不斷深化改革，為奪取全面建設(shè)小康社會的新勝利而努力奮斗。