只有建立起對(duì)政府收錢和花錢的監(jiān)管機(jī)制，行政機(jī)構(gòu)改革才能走出“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的怪圈

　　行政體制改革是目前體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，我認(rèn)為妥善進(jìn)行行政體制改革，一定要有兩個(gè)聯(lián)動(dòng)。

　　一個(gè)是行政體制改革要與財(cái)政預(yù)算體制改革聯(lián)動(dòng)

　　我覺(jué)得過(guò)去行政機(jī)構(gòu)改革在精簡(jiǎn)和膨脹之間惡性循環(huán)，很大原因與我們機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的組織人事編制體制有關(guān)。行政機(jī)構(gòu)和人員怎樣控制，關(guān)鍵是政府支出中公務(wù)支出的比例到底是多少，能不能控制。2003年我搞了一個(gè)研究，最后的結(jié)果讓自己嚇一跳：政府公務(wù)支出占政府全部實(shí)際支出的37%。問(wèn)題是目前政府各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位有收費(fèi)和罰款權(quán)，而且絕大部分收費(fèi)沒(méi)有進(jìn)入預(yù)算，很大一部分為地方政府所得。工商、質(zhì)檢、城管、交通行政、衛(wèi)生防疫、環(huán)保、銀監(jiān)、保監(jiān)等等都有收費(fèi)罰款權(quán)。如果不改革收費(fèi)罰款體制，大部制改革又有什么意思呢？

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我們經(jīng)費(fèi)體制上有一個(gè)比較大的問(wèn)題，1999年以前，黨政軍可以通過(guò)辦企業(yè)來(lái)補(bǔ)充行政公務(wù)費(fèi)和軍費(fèi)。1999年以后不讓辦企業(yè)，比如工商就管理，和自己辦市場(chǎng)脫鉤，所以工商等部門(mén)就開(kāi)始用收費(fèi)罰款來(lái)補(bǔ)給自己。據(jù)國(guó)家工商總局公布的數(shù)據(jù)，1999年到2004年倒閉810萬(wàn)個(gè)個(gè)體戶，如果按照一個(gè)個(gè)體戶就業(yè)兩個(gè)勞動(dòng)力算的話，那么，1600多萬(wàn)就業(yè)機(jī)會(huì)的喪失就與工商質(zhì)監(jiān)城管等收費(fèi)罰款直接相關(guān)。為什么這么說(shuō)呢？因?yàn)橐话銊趧?dòng)者在這樣的收費(fèi)罰款環(huán)境下，實(shí)際上無(wú)法正常創(chuàng)業(yè)。如果這次機(jī)構(gòu)改革，還是按照設(shè)機(jī)構(gòu)、進(jìn)人員、加職能，但是不給撥款，或者撥款不夠，向個(gè)體、微型、中小企業(yè)和老百姓收去吧！這樣的大部制改革，也不能解決機(jī)構(gòu)再度膨脹問(wèn)題。很多行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明明是公務(wù)部門(mén)，但將它們?cè)O(shè)為事業(yè)機(jī)構(gòu)或者行政性收費(fèi)單位，讓它們?nèi)��?chuàng)收供養(yǎng)或補(bǔ)給自己。2006年陜西某地工商局把一個(gè)河南的個(gè)體運(yùn)輸戶罰款給罰自殺了，我非常生氣，寫(xiě)了一篇題為《財(cái)政收支兩條線改革把政府一些部門(mén)變成了公權(quán)搶劫者》的文章。這次改革，關(guān)鍵在于能不能用財(cái)政撥款替代各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位的收費(fèi)和罰款，將“公權(quán)搶劫者”變成服務(wù)者和社會(huì)管理者。如果收費(fèi)罰款供養(yǎng)體制不變，不能將利用公權(quán)收費(fèi)和罰款者變成服務(wù)者和社會(huì)管理者，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)還得膨脹，亂收費(fèi)和亂罰款者會(huì)越來(lái)越多，就解決不了機(jī)構(gòu)和人員膨脹的根本問(wèn)題。

　　第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯(lián)動(dòng)

　　第二是行政體制改革要與人大制度的改革和完善聯(lián)動(dòng)，要完善人民—人大—政府之間的預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督制度。如果對(duì)于政府收錢和花錢，人民和人大根本就管不住，那么，機(jī)構(gòu)和人員膨脹的勢(shì)頭不可能控制住。關(guān)鍵是要用人民控制下的預(yù)算去控制住政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹，并且控制政府亂花人民交給政府的錢。

　　一是政府收入占GDP比例應(yīng)當(dāng)有個(gè)控制，最好不超過(guò)25%。我算過(guò)一筆賬，2007年,5.1萬(wàn)億財(cái)政收入，95%是稅收，稅收是48500億。加上其它收入，如煙草行業(yè)向國(guó)家上交的利潤(rùn)大概2000億，政府各部門(mén)和各行政性事業(yè)單位收費(fèi)是16818億，地方政府土地收入至少在13000億,社保8000億以上,再加探礦權(quán)及采礦權(quán)拍賣，發(fā)行彩票收入等等，實(shí)際上政府全部收入90000億以上,占24.66萬(wàn)億GDP總量的36.5%。許多發(fā)達(dá)國(guó)家都沒(méi)有這么高的，發(fā)展中國(guó)家政府收入一般占GDP總量的18%到25%，我們比其還高了11.5個(gè)百分點(diǎn)。前面說(shuō)過(guò),我們政府行政公務(wù)支出比例為財(cái)政總支出的37%，美國(guó)政府行政公務(wù)支出占15%，而日本政府行政公務(wù)支出只有2.4%。在日本，財(cái)政部的樓很破，不仔細(xì)看真不知道那是財(cái)政部。但在中國(guó)，政府的辦公樓，政府各局的辦公樓，政府和政府各部門(mén)的培訓(xùn)中心，都豪華得不得了。因此，需要對(duì)政府開(kāi)支在財(cái)政總開(kāi)支中進(jìn)行比例限制，嚴(yán)格控制在15%以內(nèi)。

　　二是人民和人大要將政府收入管住。首先要對(duì)政府收入進(jìn)行監(jiān)管和控制，不能隨便發(fā)個(gè)文件就收錢。人大也不能隨意將稅收權(quán)力委托給政府，不能由政府主導(dǎo)來(lái)進(jìn)行收費(fèi)立法。對(duì)政府收錢要進(jìn)行嚴(yán)格控制，人大要進(jìn)行審查、辯論、聽(tīng)證、公告等等；花錢也要進(jìn)行嚴(yán)格控制，預(yù)算應(yīng)當(dāng)細(xì)審，也同樣要進(jìn)行審查、辯論、聽(tīng)證、公告等等程序，人大一定不能辜負(fù)人民的重托，一定要負(fù)起責(zé)任，一定要把好政府收錢和花錢的關(guān)。國(guó)外議會(huì)60%時(shí)間審預(yù)算，我們就那么幾天，可能只有一天用來(lái)審預(yù)算，而且就發(fā)那幾頁(yè)紙。讓我半天之內(nèi)看完，看完我也看不明白。如果這個(gè)問(wèn)題不解決，行政體制改革實(shí)際上是改不了的。因?yàn)檎�府可以隨便收錢，有的是錢，多少機(jī)構(gòu)和多少人他都可以供養(yǎng)。領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)要設(shè)立某某辦公室，組織部配領(lǐng)導(dǎo)，人事部配公務(wù)員和事業(yè)人員，編辦給編制，發(fā)改委物價(jià)局給收費(fèi)權(quán)，錢就收來(lái)了。這種體制下，今天將機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)了，明天又會(huì)膨脹，這種行政體制改革有什么用呢？所以，行政體制改革一定要有兩個(gè)聯(lián)動(dòng)改革，第一是要與財(cái)政體制改革聯(lián)動(dòng)，第二要與人大制度的改革和完善聯(lián)動(dòng)。把對(duì)政府收錢和花錢的監(jiān)管從制度上建立起來(lái)，才能走出機(jī)構(gòu)改革“膨脹—精簡(jiǎn)—再膨脹—再精簡(jiǎn)”的惡性循環(huán)。(作者周天勇為中央黨校研究室副主任）