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干部人事制度改革30年:吏治腐敗為何屢禁不止?

2008年06月26日 13:28 來(lái)源:《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》 發(fā)表評(píng)論

  改革開(kāi)放三十年來(lái),干部人事制度改革取得了哪些進(jìn)展和成就,今后發(fā)展的方向及攻堅(jiān)部位是什么?這些都需要我們總結(jié)和研究。

  一、單項(xiàng)突破階段

  從1978年黨的十一屆三中全會(huì)確立了正確的思想路線、政治路線和組織路線以來(lái),到2000年6月《深化干部人事制度改革綱要》頒布前,這一段可以稱作干部人事制度改革的單項(xiàng)突破階段。所謂單項(xiàng)突破,主要是指在干部人事工作的某項(xiàng)制度、某個(gè)體制、某個(gè)領(lǐng)域方面取得了突破性的進(jìn)展和較大的成就。主要有:

  十二大前后,圍繞提出和貫徹干部隊(duì)伍建設(shè)“四化”方針,黨中央于1982年首次建立了干部退休制度,廢除了實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。吹響了新時(shí)期干部人事制度改革的號(hào)角。

  十三大前后,重點(diǎn)改革干部管理體制。從縱向和橫向兩個(gè)方面展開(kāi)干部分級(jí)分類管理。縱向方面,本著管少、管好、管活的原則,實(shí)行下管一級(jí)的干部管理體制。1984年,中央決定干部管理體制,由過(guò)去的下管兩級(jí)改為下管一級(jí)。這一改革,擴(kuò)大了下級(jí)黨委的干部管理權(quán)限和企業(yè)、事業(yè)單位干部人事自主權(quán),在一定程度上改變了統(tǒng)得過(guò)死、權(quán)力過(guò)分集中的狀況,調(diào)動(dòng)了多方面的積極性。橫向方面,針對(duì)以往用黨政干部的單一模式管理所有人員的狀況,提出建立科學(xué)的干部分類管理體制。以建立公務(wù)員制度為重點(diǎn),推進(jìn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、專業(yè)技術(shù)人員從“國(guó)家干部”中分離出來(lái),將所有干部劃分為機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三大類。干部分類管理格局初步形成。

  十五大前后,提出了改革的重點(diǎn)對(duì)象和重點(diǎn)內(nèi)容。黨的十四屆四中全會(huì)決定,要求加快黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度的改革,改革的方向是:擴(kuò)大民主,完善考核,推進(jìn)交流,加強(qiáng)監(jiān)督。從十三大前后的一般干部分類,到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用制度改革,重點(diǎn)對(duì)象和內(nèi)容突出了。據(jù)此,黨中央于1995年頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,這是第一部規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任工作的黨內(nèi)法規(guī)。以后,中組部總結(jié)各地的創(chuàng)新做法,下發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)干部競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開(kāi)選拔、考核、交流等方面的意見(jiàn)、通知、暫行規(guī)定。這些規(guī)定盡管還未上升到黨內(nèi)法規(guī),不叫條例,盡管不是以黨中央名義下發(fā)的,但在指導(dǎo)和推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任制度改革方面,起到了較大的促進(jìn)作用。

  二、整體推進(jìn)階段

  以2000年6月,中辦印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》為標(biāo)志 ,此時(shí),改革由單項(xiàng)突破進(jìn)入到整體推進(jìn)階段。所謂整體推進(jìn),主要是指在“三支隊(duì)伍”的改革上,有了一個(gè)較為全面的規(guī)劃和設(shè)想,并努力按照這個(gè)規(guī)劃,從系統(tǒng)方面推進(jìn)。主要有:

  2000年6月,經(jīng)中央批準(zhǔn),中辦印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》!毒V要》總結(jié)了22年單項(xiàng)突破的經(jīng)驗(yàn),從整體上提出了十年內(nèi)(2001―2010)干部人事制度改革的基本目標(biāo)、指導(dǎo)方針和主要措施,規(guī)劃了黨政干部、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人、事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人“三支隊(duì)伍”干部人事制度改革的重點(diǎn)及方向。這是第一部干部人事制度改革的十年規(guī)劃。迄今為止,黨建領(lǐng)域也只有干部人事制度改革的綱要和反腐倡廉體系實(shí)施綱要等兩部規(guī)劃。

  十六大明確提出了今后改革的重點(diǎn)與目標(biāo)。重點(diǎn)是:建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制;目標(biāo)是:科學(xué)化、民主化、制度化。這一思路,將改革的內(nèi)容由“選拔任用”擴(kuò)展為“選拔任用和管理監(jiān)督”,把它們作為一個(gè)整體來(lái)推進(jìn)。這就使得改革的重點(diǎn)不僅突出,而且有了擴(kuò)展和延伸。將改革的方向明確概括為“以科學(xué)化、民主化、制度化為目標(biāo)”,這就使得改革的重點(diǎn)內(nèi)容更加系統(tǒng),目標(biāo)更加清晰。

  在制度上,規(guī)范了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任工作,出臺(tái)了一系列具體法規(guī)。2002年,中央總結(jié)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》實(shí)行七年的經(jīng)驗(yàn),修訂頒布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》!稐l例》對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任的基本原則、程序、方法等作出了更加規(guī)范和嚴(yán)密的規(guī)定,形成了干部選任的基本規(guī)章。圍繞這一《條例》,中辦又下發(fā)了2004年“5+1”個(gè)法規(guī)文件,2005―2006年5個(gè)法規(guī)文件。這一系列具體制度的出臺(tái),抓住了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選任與管理監(jiān)督工作中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題,使其改革由局部改革、單項(xiàng)突破向綜合配套、整體推進(jìn)邁進(jìn)。

  在實(shí)踐中,擴(kuò)大民主的改革措施普遍推行。民主推薦成為干部選任的必經(jīng)程序和基礎(chǔ)環(huán)節(jié),民主測(cè)評(píng)進(jìn)一步規(guī)范和完善,任前公示和考察預(yù)告制度全面推行,公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗廣泛實(shí)施,全委會(huì)票決制開(kāi)始推開(kāi)。

  國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位人事制度改革邁出一定步伐。中央管理的國(guó)有重要骨干企業(yè)采取公開(kāi)招聘的方式,向海內(nèi)外選拔高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人員,各地普遍推行以效益為中心的業(yè)績(jī)考核評(píng)價(jià)制度。事業(yè)單位普遍實(shí)行了聘用制度。

  綜上所述,三十年來(lái),干部人事制度改革經(jīng)歷了從單項(xiàng)突破到整體推進(jìn)的艱難歷程。其中,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部(主要是委任制的)選拔任用方式上有了一系列的突破和規(guī)范(不包括監(jiān)督方面的),而黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部(選任制的)的選拔任用方式進(jìn)展不大。國(guó)企和事業(yè)單位人事制度改革與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部改革相比,還比較薄弱,重點(diǎn)難點(diǎn)突破不夠。

  三、整體推進(jìn)到重點(diǎn)突破

  改革開(kāi)放以來(lái),干部人事制度改革取得了突破性的進(jìn)展和巨大的成就。但是,人們困惑不解的是:為什么成就如此巨大,但選人用人上的不正之風(fēng)卻屢禁不止,有些現(xiàn)象,如買(mǎi)官賣(mài)官等過(guò)去不太顯露的問(wèn)題現(xiàn)在反而更加突出,甚至在一些地方較為盛行,造成吏治腐敗,成為人們深惡痛覺(jué)的腐敗現(xiàn)象。成果與問(wèn)題之間的差距如此之大,應(yīng)如何解釋?正如前面所述,30年改革的成果主要體現(xiàn)在委任制領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔上,而選舉制方面未發(fā)生明顯變化。

  從現(xiàn)行黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部(選舉類)選拔任用存在的問(wèn)題看,主要有:一是決定的“主體”還掌握在少數(shù)人甚至個(gè)別人手中,少數(shù)人說(shuō)了算的機(jī)制還未發(fā)生明顯變化。二是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選任方式基本上是變相的任命制。這兩個(gè)問(wèn)題可以說(shuō)是黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革的深層次問(wèn)題、“瓶頸”問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決,便是改革的“核心與攻堅(jiān)”部位。由此,要求干部人事制度改革的思路、步驟必須由整體推進(jìn)進(jìn)入到重點(diǎn)突破。

  所謂重點(diǎn)突破,主要是指在黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選任上,有一個(gè)較大的推動(dòng)和進(jìn)展。為此需要:

  深化干部人事制度改革的思路。十六大確立了“以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制為重點(diǎn)”的改革內(nèi)容,這一重點(diǎn)內(nèi)容,在原有選拔任用基礎(chǔ)上,增加了管理監(jiān)督,具有了系統(tǒng)性。但這一重點(diǎn),僅僅是突出了改革的重點(diǎn)內(nèi)容,未突出改革的重點(diǎn)對(duì)象。因此,實(shí)踐中本著先易后難的原則,對(duì)委任制黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選任方式進(jìn)行了較多的探索,出臺(tái)了一系列法規(guī)。而對(duì)選任制黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部選任方式的改革,基本上是處于基層小范圍的試點(diǎn)之中。然而,選任制干部卻是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的中堅(jiān),是人民直接授權(quán)的主體,其選任方式理應(yīng)成為干部人事制度改革的重點(diǎn)對(duì)象。但在實(shí)踐中,它又是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)此,深化干部人事制度改革的思路,就是要由重點(diǎn)內(nèi)容日趨明確、日趨完整,向重點(diǎn)對(duì)象日趨明朗轉(zhuǎn)化。

  深化干部人事制度改革的目標(biāo)。十六大明確了改革是“以科學(xué)化、民主化、制度化為目標(biāo)”。這一總目標(biāo)在近期預(yù)計(jì)達(dá)到的具體要求是什么?也就是在這“三化”方面,近期重點(diǎn)做什么?如果沒(méi)有階段性目標(biāo),總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就是一句空話?茖W(xué)化:總的來(lái)說(shuō)是探索各類干部選任管理監(jiān)督的特點(diǎn)與規(guī)律。目前應(yīng)加大干部的分類工作。不僅要把干部分為“三支隊(duì)伍”,而且還必須對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步分類,區(qū)別選任制與委任制領(lǐng)導(dǎo)干部,探索各自選任的主體、標(biāo)準(zhǔn)及方式。民主化:總的說(shuō)是擴(kuò)大黨員和群眾對(duì)干部選用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)擴(kuò)大黨員和群眾對(duì)干部的提名權(quán)、考察權(quán)和測(cè)評(píng)權(quán)等,使黨員和群眾在干部選用的關(guān)鍵部位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)揮“主體”作用。制度化:應(yīng)是加快上述重點(diǎn)對(duì)象、關(guān)鍵部位改革的條例的出臺(tái)。

  深化干部人事制度改革的步驟。針對(duì)改革的重點(diǎn)對(duì)象、具體目標(biāo),可從上下兩方面開(kāi)展。一是擴(kuò)大決定的“主體”。將主要領(lǐng)導(dǎo)干部的決定“主體”,由以往的少數(shù)人——常委會(huì)擴(kuò)大為全委會(huì),F(xiàn)行常委會(huì)集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身,把重要干部的決定權(quán)由常委會(huì)交與全委會(huì)票決制,這意味著重大事務(wù)的決策權(quán)將逐步由常委會(huì)向全委會(huì)轉(zhuǎn)移。二是改革黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉制度。從基層開(kāi)始,全面推行“公推直選”、“兩推一選”等做法。具體講,改進(jìn)候選人提名制度。由以往的黨組織提名為主,改為由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法。最后實(shí)行差額選舉。

  上述改革的重點(diǎn)對(duì)象、具體目標(biāo)及實(shí)施步驟,就是干部人事制度改革的“核心與攻堅(jiān)”部位。當(dāng)然,這一“核心與攻堅(jiān)”部位的改革,也不是孤立的。它與黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限、運(yùn)行等密切相連,與社會(huì)民主建設(shè)密切相連,需要黨內(nèi)外各項(xiàng)改革統(tǒng)籌進(jìn)行。(梁妍慧)

編輯:邱觀史】
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