“汶川地震發(fā)生后，政府機關的抗災舉措是促進《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)有效實施的最生動、最有意義的動員會！”日前在中國人民大學中國行政法研究所召開的“抗震救災與《政府信息公開條例》實施研討會”上，與會專家們紛紛表示。研討會就《條例》實施一個多月來產(chǎn)生的典型案例、疑難問題、認識分歧，特別是汶川地震之后出現(xiàn)的新動向進行了深入探討。主持研討會的中國行政法研究所所長莫于川教授指出，以汶川地震之后政府公開信息的積極舉措為契機，消除政府信息公開中的觀念誤區(qū)和制度漏洞，認真貫徹好《條例》，是對抗震救災工作的有力支持。

　　-《條例》在抗震救災中發(fā)揮了巨大積極作用

　　與會專家普遍認為，《條例》在此次汶川抗震救災工作中發(fā)揮了巨大的積極作用。

　　國務院法制辦行政復議司司長呂錫偉指出，在汶川大地震的救災工作中，剛剛施行不久的《條例》正好扮演了重要角色，發(fā)揮了積極作用，接受了實踐檢驗。

　　北京大學法學院教授沈巋對此表示贊同，認為抗震救災中各級政府充分公開信息的經(jīng)驗表明，認真實施好《條例》有助于增強民眾對于政府的信任，增強民眾對抗震救災的信心和參與、支持力度。

　　全國人大法工委立法規(guī)劃室副主任許安標認為此次地震應對中政府及時、準確、協(xié)調(diào)一致地發(fā)布政府信息，及時澄清了虛假信息，消除了不必要的恐慌情緒和盲目行動，減少了無效勞動和資源耗費，做到更科學合理地分配、使用救災物資和資金，最大程度地發(fā)揮了賑災捐助財物的作用，保護和調(diào)動了捐助人的積極性。

　　莫于川表示，在汶川地震后，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的抗震救災工作，政府機關都及時、主動、準確地公開信息，發(fā)揮了積極的引導和服務作用，保障了公眾的知情權(quán)。

　　-《條例》體現(xiàn)了“以公開為原則，不公開為例外”的精神

　　由于《條例》正式頒布的版本中沒有政府信息“以公開為原則，不公開為例外”這一條。因此，“以公開為原則，不公開為例外”是否構(gòu)成這項制度的基本原則，又應如何體現(xiàn)落實，便成為《條例》實施中的重要問題。

　　莫于川認為，盡管一個法律文件的基本原則常常會在總綱部分加以規(guī)定，而《條例》中卻沒能規(guī)定，不能不說是一個遺憾。但從《條例》起草過程和背景因素來看，“以公開為原則，不公開為例外”已經(jīng)是這項立法活動始終堅持的核心精神，無論從具體法條的直接推導和立法背景的間接推導中，都能體現(xiàn)出這一點。

　　許安標從另外一個角度闡釋了這個問題，他認為立法的時候有一個技術(shù)上的問題，就是某一個精神、原則不一定寫得太清楚，而是將其隱含在法律條文當中，某個原則寫不寫并不重要，關鍵要看在具體條文中是怎么體現(xiàn)的，實踐中是怎么操作的。從《條例》本身的愿望和導向看，應當解釋為以公開為原則，不公開為例外。

　　呂錫偉同樣認為《條例》體現(xiàn)了這一原則，但在運行過程中肯定會遇到一些阻力，因為多年來許多行政機關習慣了“以保密為原則，公開為例外”。如果沒有抗震救災，《條例》的實施可能會打些折扣。正是在這次救災過程中，中央政府做了很好的表率，為《條例》的實施開了一個好頭。其后，各級政府在遇到重大突發(fā)事件之際一定會想到信息如何公開�？拐鹁葹闹械男畔⒐�開，這一偉大實踐比貫徹《條例》的任何動員會都更有價值。

　　-公開政府信息應遵循“法不溯及既往”

　　對于《條例》實施之前形成的政府信息是否可以根據(jù)“法不溯及既往”的原理，無需依照《條例》進行公開？或由行政機關自由決定公開與否？對這一實踐中備受關注的焦點問題，與會專家也進行了熱烈討論。

　　沈巋回憶《條例》起草時并沒有在公開范圍上對當前信息與歷史信息作出區(qū)分。中國政法大學教授劉莘也認為，政府信息中的實時信息比例較小，信息公開行為的性質(zhì)已經(jīng)決定了大多數(shù)公開內(nèi)容都是歷史信息，而公眾對歷史信息有很大的需求。就是根據(jù)“實體問題從舊、程序問題從新”的原理，歷史信息也應當公開。不過，《條例》經(jīng)過了一年多的準備時間，政府方面的準備工作還不夠充分，許多歷史信息的歸檔、整理亟待加強。

　　最高人民法院行政庭副庭長李廣宇提出，“法不溯及既往”指的是現(xiàn)在的法律不對過去的行為予以約定、約束。但是信息本身與行為不同，信息并不受不溯及既往的拘束。在《條例》起草過程中，也曾有部門建議增加有關何時形成的信息可以公開的規(guī)定，但最后出臺的《條例》沒有作出規(guī)定，這足以說明無論形成于何時的政府信息都應當公開。

　　國家行政學院教授楊偉東則認為，《條例》頒布至今，能夠產(chǎn)生如此重大的影響是一個可喜的現(xiàn)象。而評價政府信息公開制度的有效性，公開范圍是一個重要標準，現(xiàn)在的范圍是不令人滿意的，但這不是最關鍵的問題，因為范圍是可以不斷調(diào)整擴大的。已經(jīng)設定的政府信息公開范圍，如何保證落實到位，這才是關鍵的問題。

　　-申請公開政府信息無須要求有“特殊需要”

　　與會者關注到了當前備受關注的另外一個問題，就是依申請公開政府信息時，對申請者是否必須要求該信息具有“特殊需要”？因為，國務院辦公廳在關于施行《條例》若干問題的意見中規(guī)定，申請人必須有特殊需要，《條例》第十三條也有同樣的要求�；�于對國辦“意見”的理解，行政機關有可能依此對申請人進行資格審查，從而使依申請公開政府信息的范圍受到限縮。

　　對此，沈巋指出無論是《條例》本身還是域外法制，對申請者的要求都沒有建立在有利害關系的基礎上。其他與會專家對此也表示贊同，對申請者必須有“特殊需要”的條件限制提出異議，同時認為有關申請者“特殊需要”的規(guī)定，在實施時最終還要靠最高人民法院“把關”。

　　李廣宇認為，《條例》確實提到了申請者要有生產(chǎn)、生活、科研方面的需要，國辦的“意見”也規(guī)定了生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要，因此，對于與該特殊需要無關的政府信息，行政機關可以不予提供。但“特殊需要”作為一種申請條件，《條例》中有關申請條件的規(guī)定對此卻并無要求，也就是說，《條例》從制度設計上并沒有把它當成申請者的條件之一。因此，沒有“特殊需要”的人提出申請是應當被受理的，但受申請的機關可能不予提供。

　　(作者：林鴻潮 栗燕杰 單位分別為中國人民大學中國行政法研究所、中國政法大學法學院）