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　　文/秋風(fēng)

　　長期以來，中國的社會治理圖景中多行政，寡政治。當(dāng)然，人們也經(jīng)常講到政治一詞，但那種政治更多地是與意識形態(tài)相關(guān)，而不是指嚴(yán)格意義上的政治，這種政治，按照“維基百科”的定義，是指多個(gè)群體的人們透過公共程序作出決策的過程。重要的正是這個(gè)開放的過程——各級官員就某個(gè)問題作出決策，那不是政治。唯有當(dāng)民眾得以參與，才有政治可言。

　　可喜的是，過去若干年來，圍繞著各級人大，在全國與地方層面上，初步形成了人大政治的雛形。人大政治成為中國民主政治的一個(gè)重要方面，也是未來進(jìn)一步完善民主的重要渠道。

　　民主離不開游說

　　現(xiàn)代政治的基本原則是“人民主權(quán)”，通俗的表達(dá)就是“人民當(dāng)家做主”。但是，人民如何當(dāng)家做主？很顯然，不大可能幾千萬、幾億人民聚集到一起討論公共問題。因而，人民主權(quán)原則在現(xiàn)實(shí)中的實(shí)現(xiàn)形態(tài)必然是“代表制”。

　　這種代表制有多種形態(tài)，大體不外兩種，一種是很多國家采用的議會制。人民通過某種方式選舉產(chǎn)生議會議員，這些議員常年聚集在一起開會，就公共問題進(jìn)行決策，包括制定法律。

　　另外一種形態(tài)是中國等若干國家采取的人民代表大會制度。憲法規(guī)定，它就是最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)。這種主權(quán)性會議的代表數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出代議制國家的議員數(shù)量，而且，通常情況下，它一年只召開一次短期的會議。這就面臨一個(gè)問題，代表會議休會期間，誰代表國家權(quán)力？于是就設(shè)立它的常委會，這個(gè)常委會經(jīng)常召開會議，審議法律和政府的決策。

　　不管是議會，還是人大及其常委會，都享有立法權(quán)，同時(shí)也享有控制行政部門的諸多權(quán)力，其中最為重要的是預(yù)算審議權(quán)和人事任免權(quán)。

　　但是，按照人民主權(quán)原則，又會產(chǎn)生另一層問題：如何保證這些代表機(jī)構(gòu)按照民意活動？而當(dāng)涉及到“民意”的時(shí)候，“人民”這個(gè)抽象的概念必然分解為具體的一個(gè)一個(gè)人、一個(gè)一個(gè)社團(tuán)。“人民”只是一個(gè)抽象的政治概念，在具體的立法、決策過程中，“人民”是不可能發(fā)言的。真正具有權(quán)利訴求、具有利益主張、能夠表達(dá)意見的，只能是具體的人和他們組成的團(tuán)體。因而，民意只能是個(gè)體意見的聚合。于是，如何保證代表機(jī)構(gòu)按照民意立法、決策的問題，就轉(zhuǎn)化成各個(gè)人、各個(gè)群體能不能參與立法與政府決策及如何參與的問題。

　　這樣，民主政治必然存在“院外”政治，人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。只要人大在立法與決策活動中確實(shí)扮演著重要角色，那各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面的人們、群體，就會想辦法向人大陳述自己的意見，影響人大的立法與決策，使之保障自己的權(quán)利，至少是不侵害這些權(quán)利；使之能夠增進(jìn)自己的利益，至少是不減少這些利益�？梢哉f，向人大及其常委會游說，乃是民眾的權(quán)利。

　　其實(shí)，因?yàn)闄?quán)力會對人們的權(quán)利、利益產(chǎn)生巨大影響，所以，任何時(shí)代的任何政府都會遭遇游說活動。區(qū)別在于，當(dāng)游說活動進(jìn)行于密室，唯有那些“有關(guān)系”“有門路”的人才有能力、有資格進(jìn)行游說活動，游說便成為一種特權(quán)，特權(quán)游說者甚至可以操縱政府。再加上這樣的游說當(dāng)然會使政府腐敗，權(quán)力被濫用，某些人的利益之增進(jìn)以另一些人的利益被損害為代價(jià)。

　　民主政治的游說則是公開的，也沒有太高門檻，任何人和群體都可以進(jìn)行。同時(shí)，民主的立法、決策本身有比較嚴(yán)格的公開程序。這樣，不同的群體、站在不同立場的游說，會展開某種競爭。與商業(yè)競爭不同的是，立法機(jī)構(gòu)受這樣的院外政治影響而達(dá)成的立法或政策，不是一群人得到全部而其他人一無所獲，而經(jīng)常是各個(gè)群體、各種不同立場的妥協(xié)折中。人們常說，民主是妥協(xié)的政治，但妥協(xié)正是以各個(gè)不同群體圍繞著立法與決策進(jìn)行游說為制度前提的。

　　面對游說的人大

　　在中國，“游說”人大及其常委會，亦是一個(gè)漸進(jìn)的過程。因?yàn)椋�在此之前，各級人大及其常委會盡管有憲法授予的廣泛權(quán)利，但在現(xiàn)實(shí)中權(quán)利與作用并不十分匹配。立法經(jīng)常是行政部門主導(dǎo)，預(yù)算也由行政部門決定。那些試圖保障、增進(jìn)自己利益的部門更熱衷于跑“部”進(jìn)京。隨著人大及其常委會在立法與決策結(jié)構(gòu)中的角色強(qiáng)化之后，人們才開始轉(zhuǎn)而在這個(gè)方向進(jìn)行游說。

　　促成人大“游說”發(fā)育的另一重要因素是，過去二十多年來，隨著行政控制放松，自愿性公民組織、私人企業(yè)部門逐漸發(fā)育、擴(kuò)展。這些組織基于各種各樣的目的試圖影響立法、政策。但他們在行政部門那里沒有門路，同時(shí)，他們也更相信公共政治。因而，他們就選擇了“游說”人大。

　　事實(shí)上，全國和地方各級人大代表中，也有不少出自這些新興社會群體和組織，他們具有較強(qiáng)的公共政治意識，甚至有強(qiáng)烈的政治家角色意識。他們樂于與民眾進(jìn)行溝通，也樂于以公共利益代言人的身份在人大立法過程中發(fā)揮作用，或者對行政部門進(jìn)行監(jiān)督。

　　這樣，新興的社會群體中的游說者，與被游說的對象之間，具有共同的利益訴求、共同的價(jià)值和語言，容易進(jìn)行溝通。盡管他們都意識到，目前人大的功能尚沒有全部發(fā)揮出來，但游說者知道，透過游說活動，可以使自己的訴求、主張引起輿論關(guān)注，可以在公共空間創(chuàng)造出引人注目的公共議題。對于很多游說者，能夠達(dá)到這樣的效果，就已經(jīng)相當(dāng)滿足了。

　　面對社會的殷切參政需求，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)保持開放心態(tài)。因?yàn)�，這是代表的法律與道德義務(wù)。人大代表是民眾的代表，他當(dāng)然有義務(wù)傾聽民眾的聲音，不論這民眾是一個(gè)人、一群人還是某個(gè)地區(qū)的人或全國人，也不論他的訴求、主張是否正確。這是政治家的首要責(zé)任，政治家不是自己閉門造車的。而人大常委會作為人代會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)然同樣應(yīng)當(dāng)對那些表達(dá)自己訴求、主張的游說者開放。

　　事實(shí)上，民眾及相關(guān)社會團(tuán)體的游說活動，也是人大代表及常委會組成人員獲得有關(guān)社會事實(shí)之知識的便利渠道。人大及其常委會的立法和決策是需要知識支持的：立法和政策要符合民意，立法機(jī)構(gòu)成員就必須了解民眾在想什么，他們希望得到什么，希望取消什么政策，越具體越好。立法機(jī)構(gòu)成員可以通過多種渠道獲知這樣的具體民意，但游說者主動提供信息當(dāng)然也是一個(gè)重要而低成本渠道。而且，游說者會比較理性地、全面地陳述自己的訴求、主張，這樣的社會事實(shí)知識是通過座談會、專家論證等方式無法獲取的。比如，五十位名人關(guān)于國家教育發(fā)展規(guī)劃綱要的意見，就具有很高的立法針對性。

　　因此，人大代表及其常委會組成人員應(yīng)當(dāng)具有吸納民意的意愿和能力。有些具有政治意識的人大代表曾經(jīng)自費(fèi)設(shè)立辦公室，征集民意。參照這一經(jīng)驗(yàn)，各級人大常委會似乎也可以為其組成人員設(shè)立辦公室，使之可以與民眾及相關(guān)社會組織廣泛地打交道。

　　不過，對于“游說”，人大及其常委會肯定不可能照單全收。面對同一議題，不同游說者提出多元的、甚至相互矛盾的主張、訴求，這種局面本身就要求立法機(jī)構(gòu)成員具有判斷力。只有借助這種能力，立法機(jī)構(gòu)成員才能作出理性的權(quán)衡取舍。事實(shí)上，游說活動也是在眾多人大代表、常委會組成人員中間進(jìn)行的，這些立法者之間也會展開競爭。這種競爭將各種不同主張、訴求達(dá)成妥協(xié)，從而使各個(gè)社會群體的利益都有所照顧，使之盡量接近于公共利益。

　　總之，如果民眾與人大都有開放而理性的心態(tài)，人大政治將是中國民主政治發(fā)育的一個(gè)重要看點(diǎn)。 ★