關(guān)于《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》的說明

　　一、可再生能源法修改的提出

　　《中華人民共和國可再生能源法》于2005年審議通過后，對加快推動(dòng)我國可再生能源開發(fā)利用產(chǎn)生了非常重要的作用，國家各種配套規(guī)定相繼出臺，風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等各種可再生能源產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，風(fēng)力發(fā)電連續(xù)4年翻番，2008年底全國風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到1250萬千瓦；太陽能熱利用、農(nóng)村沼氣以及其他生物質(zhì)利用也取得長足進(jìn)步�？稍偕�能源法不僅成為我國可再生能源發(fā)展的重要法律保障，在國際上也產(chǎn)生了積極良好的影響。

　　但是，隨著近年來我國可再生能源產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，可再生能源法實(shí)施中存在的一些問題逐步暴露出來。對此全國人大代表也通過代表議案和代表建議多次反映。2009年十一屆全國人大二次會議上褚君浩等30位代表和王燕文等47位代表針對可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和電價(jià)問題，提出有關(guān)修改可再生能源法的代表議案(第0086、0486號議案)。2008年有83位代表和西藏代表團(tuán)提出了有關(guān)加強(qiáng)可再生能源開發(fā)利用、完善有關(guān)法律和配套政策的20項(xiàng)代表建議，并被列為2009年全國人大常委會繼續(xù)督辦的重點(diǎn)辦理建議。這些代表議案和代表建議內(nèi)容詳實(shí)，分析有據(jù)，國內(nèi)外有對比。所提出的意見和建議，明確要求解決電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)不適應(yīng)可再生能源發(fā)電發(fā)展，可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)與費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制不完善，配套優(yōu)惠財(cái)稅政策未能有效落實(shí)等突出問題，并建議通過修改完善和有效實(shí)施可再生能源法分別加以解決。

　　為認(rèn)真辦理代表議案和代表建議，有效解決可再生能源法實(shí)施中的突出問題，我委對可再生能源法三年來的實(shí)施情況，開展了可再生能源法的法律后評估工作，形成了后評估報(bào)告。報(bào)告全面回顧總結(jié)了可再生能源法實(shí)施以來我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)展，歸納梳理了法律實(shí)施中存在的主要問題，對代表議案和代表建議所提出立法建議的必要性和可行性進(jìn)行了分析，同時(shí)提出了有關(guān)法律條文的修改意見。在后評估工作的基礎(chǔ)上，圍繞有關(guān)法律條文修改意見，我委先后于6月23日、6月29日組織召開了專家座談會和國務(wù)院有關(guān)部門座談會，并于7月8日赴內(nèi)蒙古進(jìn)行了調(diào)研，召開了由提出代表議案的全國人大代表和部分地方人大、政府相關(guān)部門、企業(yè)代表參加的座談會。隨后，于7月10日和7月17日兩次召開條款修改協(xié)調(diào)會，請國家發(fā)改委、財(cái)政部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國務(wù)院法制辦、國家能源局、國家電監(jiān)會、國家電網(wǎng)公司等有關(guān)部門和單位分別提出修改意見和建議，并反復(fù)協(xié)調(diào)意見和建議。通過調(diào)研、座談和反復(fù)論證，同有關(guān)部門和單位反復(fù)協(xié)調(diào)同意，并正式發(fā)文征求了國務(wù)院法制辦意見，就上述法律條文的修改基本達(dá)成了一致意見。2009年7月22日，十一屆全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會第十三次會議討論通過了《中華人民共和國可再生能源法修正案(草案)》，現(xiàn)提請全國人大常委會審議。

　　二、可再生能源法條款修改的原則和主要內(nèi)容

　　在現(xiàn)行可再生能源法的“國家責(zé)任和全社會支持相結(jié)合、政府引導(dǎo)和市場運(yùn)作相結(jié)合、當(dāng)前需求和長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合”三項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)代表議案和代表建議以及法律實(shí)施后評估報(bào)告，我們在法律修正案(草案)的起草過程中突出強(qiáng)調(diào)了以下三個(gè)原則：一是統(tǒng)籌規(guī)劃的原則。加強(qiáng)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃與國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的綜合協(xié)調(diào)，強(qiáng)化國家規(guī)劃對地方規(guī)劃的指導(dǎo)調(diào)控作用，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)的快速有序發(fā)展，又要防止不具備基本條件時(shí)盲目發(fā)展；二是市場配置與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的原則。堅(jiān)持現(xiàn)行法律確定的市場配置資源與競爭機(jī)制，堅(jiān)持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電的招標(biāo)制度的同時(shí)，通過保障性收購的最低限額指標(biāo)，加強(qiáng)政府對可再生能源市場的宏觀調(diào)控能力；三是國家扶持資金集中統(tǒng)一使用的原則。在現(xiàn)有資金渠道不變的情況下，將國家財(cái)政設(shè)立的可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金和可再生能源電價(jià)附加資金集中使用，調(diào)整資金管理方式，形成政府統(tǒng)一調(diào)控的可再生能源發(fā)展基金。

　　根據(jù)上述原則，我們對現(xiàn)行可再生能源法第八條、第九條、第十四條、第二十條、第二十四條作了修改，并對涉及的法律責(zé)任條款第二十九條作了相應(yīng)修改。

　　(一)關(guān)于第八條和第九條可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的規(guī)定

　　近年來，隨著我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃及其實(shí)施中的一些問題也逐步暴露出來，如規(guī)劃缺乏足夠的資源評價(jià)基礎(chǔ)，規(guī)劃目標(biāo)缺乏科學(xué)預(yù)見性，國家和地方規(guī)劃間缺乏相互銜接，使可再生能源的發(fā)電規(guī)劃同電網(wǎng)規(guī)劃不同步、不協(xié)調(diào)的問題日益突出。例如我國風(fēng)能主要分布在三北(華北、西北、東北)和東南沿海等偏遠(yuǎn)地區(qū)，絕大部分處于電網(wǎng)末梢，電網(wǎng)建設(shè)相對薄弱，致使東北、內(nèi)蒙古、西北等風(fēng)能資源豐富地區(qū)的風(fēng)電難以輸送到負(fù)荷中心。同時(shí)，一些地方在不具備并網(wǎng)條件下，盲目擴(kuò)大可再生能源發(fā)電規(guī)模。因此，需要在法律規(guī)定上加強(qiáng)規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃同國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的銜接，明確地方根據(jù)全國規(guī)劃編制地方實(shí)施規(guī)劃，增加規(guī)劃編制的原則和內(nèi)容，有效發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和調(diào)控作用。

　　為此，建議修改第八條第一款，明確要依據(jù)能源發(fā)展戰(zhàn)略和可再生能源技術(shù)發(fā)展?fàn)顩r，編制全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施；第三款明確省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關(guān)部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用實(shí)施規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)國務(wù)院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，并組織實(shí)施。

　　為增強(qiáng)批準(zhǔn)的全國和省級可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的調(diào)控作用，第九條對可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃以及實(shí)施規(guī)劃增加了規(guī)劃編制原則和具體內(nèi)容，明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、有序發(fā)展的原則。規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)包括發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)、區(qū)域布局、重點(diǎn)項(xiàng)目、實(shí)施進(jìn)度、服務(wù)體系和保障措施等。

　　(二)關(guān)于第十四條可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度

　　對可再生能源發(fā)電實(shí)施全額保障性收購制度，是強(qiáng)化有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源的責(zé)任和義務(wù)，培育可再生能源市場和產(chǎn)業(yè)的重要手段。現(xiàn)行可再生能源法雖然規(guī)定了全額收購制度，但主要是通過在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決，實(shí)施中由于雙方企業(yè)利益關(guān)系和責(zé)任關(guān)系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調(diào)控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標(biāo)要求，難以落實(shí)有關(guān)全額收購的規(guī)定。為此，根據(jù)代表議案和有關(guān)方面的建議，建立全額保障性收購制度，這也是一些國家在可再生能源起步和成長階段實(shí)施的重要政策。建議在第十四條增加國家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度的規(guī)定，并明確提出國務(wù)院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國務(wù)院財(cái)政部門，依照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，制定全國可再生能源發(fā)電量的年度收購指標(biāo)和實(shí)施計(jì)劃，確定并公布對電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)達(dá)到的全額保障性收購可再生能源發(fā)電量的最低限額指標(biāo)。國家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管最低限額指標(biāo)的實(shí)施。同時(shí)，將原第十四條內(nèi)容修改調(diào)整為第三款，明確規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)前款規(guī)定的最低限額指標(biāo)，與依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，收購不低于最低限額指標(biāo)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。

　　強(qiáng)化電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃和建設(shè)配套電網(wǎng)設(shè)施的責(zé)任，是落實(shí)可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃的前提條件，也是落實(shí)有關(guān)全額保障性收購要求的重要前提�，F(xiàn)行可再生能源法對電網(wǎng)企業(yè)規(guī)劃和建設(shè)配套電網(wǎng)設(shè)施沒有做出規(guī)范，電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)滯后于可再生能源發(fā)電的情況比較突出，一些地區(qū)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目難以及時(shí)并網(wǎng)發(fā)電，已經(jīng)嚴(yán)重制約了可再生能源開發(fā)利用的持續(xù)健康發(fā)展。為此，建議在第十四條增加一款，規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)，擴(kuò)大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應(yīng)用智能電網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù)，完善電網(wǎng)運(yùn)行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務(wù)。同時(shí)，為了保障電網(wǎng)企業(yè)的運(yùn)行安全和合理利益，提高電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電量的積極性，建議國務(wù)院有關(guān)部門進(jìn)一步落實(shí)本法第二十一條有關(guān)電網(wǎng)費(fèi)用的規(guī)定，堅(jiān)持發(fā)揮市場對資源配置作用，同時(shí)堅(jiān)持政府對市場的調(diào)控，加快落實(shí)國務(wù)院批準(zhǔn)的電價(jià)改革方案，完善電網(wǎng)企業(yè)定價(jià)機(jī)制，及時(shí)消納可再生能源電力隨機(jī)性、間歇性等因素帶來的新增合理成本。

　　同時(shí)，根據(jù)第十四條的修改內(nèi)容，我們相應(yīng)修改了第二十九條法律責(zé)任條款。

　　(三)關(guān)于第二十條可再生能源電價(jià)附加和第二十四條設(shè)立可再生能源發(fā)展基金的有關(guān)規(guī)定

　　建立可再生能源發(fā)展基金，是政府重要的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，也是國際上很多國家推進(jìn)可再生能源持續(xù)快速發(fā)展所采用的有效辦法。目前我國已建立了可再生能源電價(jià)附加資金制度，征收標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦時(shí)2厘錢，2009年全年預(yù)計(jì)征收45億元左右。依照現(xiàn)行可再生能源法第二十條規(guī)定和有關(guān)部門規(guī)章，當(dāng)前可再生能源電價(jià)附加通過電網(wǎng)企業(yè)網(wǎng)間結(jié)算方式調(diào)配，一是可再生能源附加計(jì)為電網(wǎng)企業(yè)收入，所繳納增值稅和所得稅等要占全部附加資金的三分之一；二是資金調(diào)配周期長，補(bǔ)貼資金不能及時(shí)到位，電力企業(yè)資金壓力較大。從長遠(yuǎn)來看，附加資金規(guī)模會不斷擴(kuò)大。全國人大代表和各地人大以及國務(wù)院有關(guān)部門明確建議改為基金方式征收和調(diào)配。具體意見是把現(xiàn)行可再生能源法規(guī)定征收的電價(jià)附加和國家財(cái)政專項(xiàng)資金合并為政府基金性質(zhì)的國家可再生能源發(fā)展基金。考慮到基金征收、使用和管理涉及國務(wù)院財(cái)政、價(jià)格、能源等多個(gè)部門的職責(zé)，我們建議有關(guān)部門共同協(xié)作修改和制定相關(guān)的配套規(guī)定，把基金切實(shí)管好用好，有效發(fā)揮其扶持我國可再生能源產(chǎn)業(yè)的積極作用。

　　為此，建議第二十條修改為：電網(wǎng)企業(yè)依照本法第十九條規(guī)定確定的上網(wǎng)電價(jià)收購可再生能源電量所發(fā)生的費(fèi)用，高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價(jià)計(jì)算所發(fā)生費(fèi)用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)償�？稍偕�能源電價(jià)附加列入可再生能源發(fā)展基金管理。同時(shí)，建議修改第二十四條，規(guī)定國家設(shè)立政府基金性質(zhì)的可再生能源發(fā)展基金。來源包括國家財(cái)政年度安排專項(xiàng)資金和征收的可再生能源電價(jià)附加等。鑒于我國部分地區(qū)難以通過當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)的銷售電價(jià)消納可再生能源發(fā)電接網(wǎng)費(fèi)用，建議在基金使用范圍中增加兩項(xiàng)：一項(xiàng)是依照本法第二十條、第二十二條規(guī)定的差額費(fèi)用；另一項(xiàng)是依照本法第二十一條規(guī)定的接網(wǎng)費(fèi)用以及其他相關(guān)費(fèi)用，電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價(jià)回收的，可以申請可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)助。規(guī)定可再生能源發(fā)展基金的管理辦法由國務(wù)院財(cái)政部門會同國務(wù)院能源、價(jià)格等有關(guān)主管部門制定。

　　此外，一些代表和有關(guān)部門也提出了對第十九條可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)制度的修改意見。我們對此進(jìn)行了認(rèn)真研究后認(rèn)為，現(xiàn)行法律中有關(guān)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的條款規(guī)定了有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理性的原則，確立了政府定價(jià)與招標(biāo)定價(jià)相結(jié)合、政府調(diào)控與市場競爭相結(jié)合的機(jī)制，這些規(guī)定在現(xiàn)行階段是適用的。當(dāng)前出現(xiàn)的上網(wǎng)電價(jià)問題，主要反映了在法律具體實(shí)施中沒有處理好有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用的原則和經(jīng)濟(jì)合理性原則的關(guān)系，沒有處理好政府定價(jià)和招標(biāo)定價(jià)的關(guān)系。解決有關(guān)上網(wǎng)電價(jià)問題的關(guān)鍵不是修改法律的相關(guān)規(guī)定，而是完善法律實(shí)施辦法，加快制定并公布全國可再生能源分類上網(wǎng)電價(jià)，并在此基礎(chǔ)上鼓勵(lì)發(fā)電企業(yè)適度競爭，逐步降低電價(jià)水平。為此，我們認(rèn)為可暫不修改有關(guān)法律條款。