10月27日，關(guān)于修改國家賠償法的決定草案(以下簡稱決定草案)提交十一屆全國人大常委會第十一次會議審議，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示:“如果意見比較一致，作進(jìn)一步修改后，由本次常委會審議通過。”但是，在10月31日下午的全體會議上，決定草案沒有交付表決。

　　國家賠償法已經(jīng)實(shí)施了14年，1995年出臺時被譽(yù)為“中國法治建設(shè)的里程碑”，成為國家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)。2008年10月，國家賠償法修正案(草案)首次提請十一屆全國人大常委會審議，本次是第三次提交審議。

　　在10月31日全國人大常委會辦公廳舉行的新聞發(fā)布會上，全國人大常委會辦公廳新聞局巡視員、副局長何紹仁透露，決定草案未提交表決的原因是，在審議中，一些常委會組成人員對草案的有些規(guī)定，如“賠償原則”和“賠償程序”等方面的規(guī)定，提出了一些不同的意見，經(jīng)全國人大常委會委員長會議決定，關(guān)于修改國家賠償法的決定草案擬繼續(xù)深入研究、修改。

　　記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，決定草案尚有三大焦點(diǎn)問題需要解決。

　　A 焦點(diǎn)一：新增免責(zé)條款保留還是刪除

　　胥敬祥，河南省鹿邑縣楊湖口鄉(xiāng)閆胥莊農(nóng)民，從1992年起，在幾乎沒有任何有效證據(jù)的情況下，他被錯捕、錯判，含冤入獄13年，于2005年3月15日被無罪釋放。2005年6月，他提出了國家賠償申請，最終卻沒有得到任何賠償。對此，中國人民大學(xué)學(xué)者劉品新曾評論說，現(xiàn)行國家賠償法給司法機(jī)關(guān)“規(guī)避責(zé)任”留出了太大的空間。

　　學(xué)者所詬病的，其實(shí)是在國家賠償法中居于核心地位的賠償原則———“歸責(zé)原則”，即國家承擔(dān)賠償責(zé)任的根據(jù)。因?yàn)楝F(xiàn)行國家賠償法第二條第一款規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利�！边@一規(guī)定中的“違法”二字，決定了我國國家賠償?shù)幕�本原則為“違法歸責(zé)原則”。據(jù)此，即便胥敬祥案的結(jié)果錯了，但是如果司法機(jī)關(guān)能證明自己辦案的法律程序沒有錯，胥敬祥便得不到國家賠償。

　　讓學(xué)者欣喜的是，決定草案把“違法”二字去掉了。決定草案將原法條修改為“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”�！斑@就等于認(rèn)可了‘結(jié)果責(zé)任原則’�！敝袊�政法大學(xué)教授馬懷德表示，這意味著不管辦案機(jī)關(guān)有錯沒錯，違法不違法，受害人只要受到了不應(yīng)當(dāng)受到的對待，就有權(quán)利請求賠償。

　　對此，委員們也有不同意見。本次分組審議中，周聲濤委員表示，在一般情況下，可以利用國家賠償法進(jìn)行賠償。但是在處理突發(fā)事件、群體性事件和嚴(yán)重打砸搶燒事件時，為了平息事態(tài)，維護(hù)社會穩(wěn)定、國家安全，在緊急情況下，“該抓的抓了，抓了以后，通過甄別，該放的就放”，對此，“適用國家賠償法，操作起來有難度”。

　　記者注意到，決定草案第十九條規(guī)定了七項(xiàng)免責(zé)情形，其中第四項(xiàng)是新增的一項(xiàng)，即依照刑事訴訟法的規(guī)定采取拘留、逮捕措施后，決定撤銷案件、不起訴、不予追究刑事責(zé)任，但基于同一違法事實(shí)，依法受到行政處罰或者處分的，國家不承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　“我認(rèn)為這既談了刑事處罰，又談了行政處罰，完全是兩回事。這樣規(guī)定的話，可能會使有些機(jī)關(guān)免責(zé)�！眹�(yán)以新委員直言不諱:“這是一個矛盾，建議刪除這一項(xiàng)�！�

　　B 焦點(diǎn)二：賠償范圍應(yīng)否擴(kuò)大

　　日前發(fā)生在上海等地的“釣魚執(zhí)法”事件備受公眾關(guān)注。在分組審議時，陳秀榕委員建議，在本法中加入可對“釣魚式執(zhí)法”等不正當(dāng)取證的行政行為提出國家賠償?shù)囊?guī)定，以嚴(yán)格控制類似不正當(dāng)行政行為在一般行政事件中的濫用。

　　最高立法機(jī)關(guān)關(guān)注民生，緊扣社會熱點(diǎn)，不止于對“釣魚執(zhí)法”的關(guān)注。今年初發(fā)生的“躲貓貓”事件也引起了委員們的深思。

　　記者看到，決定草案新增規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時，以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。草案三審稿還將“看守所”也納入了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)范圍。相關(guān)條文修改后，刑事賠償?shù)馁r償義務(wù)機(jī)關(guān)由原來的“行使偵查、檢察、審判、監(jiān)獄管理職權(quán)的機(jī)關(guān)”變?yōu)椤靶惺箓刹椤�檢察、審判職權(quán)的機(jī)關(guān)以及看守所、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)”。

　　在本次常委會審議期間，也有學(xué)者對“看守所”列為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)有不同看法，中國人民大學(xué)法學(xué)院講師王貴松表示，無論從看守所的主管機(jī)關(guān)(公安機(jī)關(guān))還是從其自身職責(zé)上來看，將其認(rèn)為是現(xiàn)行國家賠償法的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)都是順理成章的，沒有必要再“納入”，這一修改屬于“可改可不改的內(nèi)容”。

　　在國家賠償法實(shí)施的14年里，“國家賠償?shù)姆秶�過窄”，受到的指責(zé)較多。草案三審過程中，有部分委員針對“賠償范圍”進(jìn)一步提出了建議。

　　“對受到傷害的進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償是可以的，但是對于死亡的也一樣給予經(jīng)濟(jì)賠償，我認(rèn)為值得推敲�！睏钣懒嘉瘑T認(rèn)為，修改后的行政賠償?shù)姆秶�中�?項(xiàng)里面有3項(xiàng)都涉及“死亡”，如第三項(xiàng)便是“以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的”。如果打死人以后給點(diǎn)錢就完了，相當(dāng)于“花錢買命”，往往會造成負(fù)面的社會影響。他建議對“死亡”這兩個字給予慎重考慮。

　　另一項(xiàng)“擴(kuò)大國家賠償范圍”的規(guī)定，體現(xiàn)了最高立法機(jī)關(guān)的人文情懷，即草案明確列入的“精神損害賠償”。草案一審稿、二審稿和決定草案均規(guī)定，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉;造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。

　　在草案二審期間，何曄暉、姜興長、范徐麗泰等委員認(rèn)為，草案的這一規(guī)定較原則，隨意性大，操作性差，法官的自由裁量與當(dāng)事人的請求之間存在扯皮空間，建議對精神損害賠償予以細(xì)化，進(jìn)一步明確具體計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。

　　在10月27日決定草案提請審議時，全國人大法律委員會副主任委員洪虎表示，對于精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題，法律委員會經(jīng)同有關(guān)部門和法律專家反復(fù)研究認(rèn)為，考慮到國家賠償案件情況千差萬別，非常復(fù)雜，對精神損害賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，“在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，不宜在法律中作出具體規(guī)定，可在司法實(shí)踐中根據(jù)案件的具體情況由司法解釋予以明確”。

　　C 焦點(diǎn)三：賠償程序的法律性質(zhì)有待明確

　　“現(xiàn)有的國家賠償程序不合理，因?yàn)樾枰�賠償義務(wù)機(jī)關(guān)‘自證其罪’�！�11月1日國家行政學(xué)院教授楊小軍在接受記者采訪時表示，現(xiàn)行的國家賠償法規(guī)定的賠償程序，要求侵害單位自己承認(rèn)侵害行為，并出具書面文字，再進(jìn)行賠償，這就相當(dāng)于要國家機(jī)關(guān)“自己打自己耳光”，實(shí)在太難了。老百姓不得不反復(fù)申訴、反復(fù)上訪。

　　優(yōu)化賠償程序，是各方的共同期待，決定草案為此作出了最新修改。10月27日，洪虎介紹，為保證賠償委員會公正處理賠償請求，進(jìn)一步完善相關(guān)程序，經(jīng)研究，法律委員會建議對刑事賠償程序作如下修改:增加規(guī)定人民法院賠償委員會可以組織賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)證;將賠償委員會處理疑難、復(fù)雜、重大賠償案件可以延長的期限由一個月修改為三個月;將人民法院賠償委員會由三至七名審判員組成，修改為“由人民法院三名以上審判員組成”;增加規(guī)定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)為賠償委員會的決定確有錯誤的，可以向上一級人民法院賠償委員會提出申訴，上一級人民法院賠償委員會如發(fā)現(xiàn)賠償決定違反本法規(guī)定，可以直接審查并作出決定。

　　記者看到，決定草案還新增規(guī)定:“最高人民檢察院對各級人民法院賠償委員會作出的決定，上級人民檢察院對下級人民法院賠償委員會作出的決定，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向同級人民法院賠償委員會提出意見，同級人民法院賠償委員會應(yīng)當(dāng)在兩個月內(nèi)重新審查并依法作出決定�！�

　　呂薇委員贊同草案的這一修改，她認(rèn)為，賦予檢察機(jī)關(guān)對法院賠償委員會進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，“對解決法院‘既當(dāng)運(yùn)動員、又當(dāng)裁判員’的問題，對更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義�！比珖�人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員戴玉忠也告訴記者:“這一規(guī)定體現(xiàn)了憲法確立的檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)利，是新確立的刑事賠償救濟(jì)方式�！�

　　呂薇建議草案賦予檢察機(jī)關(guān)必要的監(jiān)督措施和手段，即在草案第三十條再增加一款:“人民檢察院依照前款規(guī)定履行職責(zé)，有權(quán)調(diào)查有關(guān)情況，調(diào)取案卷等有關(guān)材料”。

　　不過，在分組審議中，對決定草案現(xiàn)有的賠償程序方面的規(guī)定，有委員提出了不同建議�！艾F(xiàn)在的賠償決定程序在法律性質(zhì)上不是很清楚。”姜興長委員說，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，法院的賠償委員會采取的是決定程序，而不是審判程序，這就帶來三個問題:決定程序不是公開進(jìn)行的，缺乏公信力;沒有雙方當(dāng)事人的意見和辯論，當(dāng)事人的訴權(quán)不能完全保障和實(shí)現(xiàn);決定程序?qū)嵭幸粵Q終局制，而不是兩審終審制，如果決定有失公平，當(dāng)事人不大可能獲得及時有效的救濟(jì)。

　　姜興長進(jìn)一步建議，在法院設(shè)立專門的國家賠償審判機(jī)構(gòu)(如國家賠償審判庭)，把國家賠償案件作為一類法律糾紛案件，通過訴訟程序來審理和判決，并入統(tǒng)一的訴訟程序和審級制度系統(tǒng)之中。

　　“大家認(rèn)為賠償?shù)某绦蜻�是比較繁雜，賠償時間大概要9個月。在實(shí)踐中，一個賠償案件走下來可能要1至2年。建議更多從人文關(guān)懷方面加以考慮，在時間和程序上予以縮短和簡化。”分組審議時，列席本次常委會的全國人大代表周家貴表示。

　　關(guān)于舉證責(zé)任，陳秀榕委員說:“鑒于國家賠償案件雙方為公民和國家機(jī)關(guān)，處于不對等地位，建議將主要舉證責(zé)任由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)�！�

　　此外，賠償經(jīng)費(fèi)問題也是委員們考慮較多的，李傳卿、汪光燾等委員都表示，草案規(guī)定的“賠償費(fèi)用列入各級財(cái)政預(yù)算，并由國務(wù)院制定具體辦法”很好，為了保障法律的規(guī)定能夠落實(shí)，建議國務(wù)院盡快出臺辦法。李傳卿委員還建議，要特別注意對賠償費(fèi)用的預(yù)算作出強(qiáng)制性規(guī)定，增加預(yù)算的剛性要求，同時明確要接受同級人大常委會的監(jiān)督，“否則，經(jīng)費(fèi)不保證，賠償就會成為一句空話，很難取信于民”。（鄭赫南）