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　　法治必須具體化、生活化、程序化

　　文/王錫鋅(北京大學(xué)法學(xué)院教授)

　　今天，如果我們仔細(xì)聆聽(tīng)任何有關(guān)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)問(wèn)題的對(duì)話與討論，都不難發(fā)現(xiàn)，依法行政、法治政府等詞語(yǔ)正愈來(lái)愈成為我們公共生活的關(guān)鍵詞。但是，當(dāng)我們聆聽(tīng)時(shí)代呼喚“依法治國(guó)”滾滾雷聲之際，更渴望那久久期待的甘霖。就像雷聲不能解渴一樣，流于形式的法制口號(hào)即便響徹云霄、波及萬(wàn)韌，也無(wú)法滋潤(rùn)制度生長(zhǎng)。

　　一個(gè)顯而易見(jiàn)的道理是，法治不僅僅是“政府守法”的理念，不僅僅是“依法治×”的口號(hào)；法治必須具體化、生活化、程序化。令人欣慰的是，這個(gè)常識(shí)正不斷成為社會(huì)中思考的共識(shí)、行動(dòng)的指南。在很大意義上，正是對(duì)法治“具體化”和“制度化”的訴求，使我們發(fā)現(xiàn)，那在傳統(tǒng)中國(guó)法律和政治文化中一直被冷落、被漠視的法律程序，正是構(gòu)筑法治國(guó)大廈的基石。

　　法律程序?qū)τ诜ㄖ螄?guó)家建設(shè)的意義，在法治政府建設(shè)領(lǐng)域尤為重大、明顯和緊迫。

　　從功能意義上來(lái)看，現(xiàn)代國(guó)家都是“行政國(guó)”：行政部門擁有廣泛的對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行管制的職權(quán)，負(fù)有多種多樣的公共服務(wù)職責(zé)。這些無(wú)所不在的行政職權(quán)，對(duì)每一個(gè)人而言都是雙刃劍。因此，當(dāng)代行政法治必須面對(duì)的一個(gè)核心問(wèn)題是：如何在承認(rèn)政府擁有廣泛行政權(quán)現(xiàn)實(shí)必要性的同時(shí)，又對(duì)這些權(quán)力進(jìn)行有效規(guī)范和制約，以保障個(gè)體的尊嚴(yán)和權(quán)利？

　　從行政和法律交互發(fā)展的歷史來(lái)看，行政程序法律制度的興起和發(fā)展，正是對(duì)上述挑戰(zhàn)的制度性回應(yīng)，那就是通過(guò)正當(dāng)程序原則以及規(guī)定行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)必須遵循的手續(xù)、步驟、方式、順序、時(shí)限等規(guī)則，來(lái)兼顧行政效率和公平，使實(shí)體權(quán)能越來(lái)越廣泛的政府部門依然受到程序法框架的約束，不至于成為脫韁野馬。迄今為止，全世界已經(jīng)有70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)制定了行政程序的基本法。

　　自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，中國(guó)的行政法制改革也取得了巨大發(fā)展。在觀念層面，依法行政、法治政府等理念不斷浸潤(rùn)；在制度層面，《行政處罰法》《行政許可法》等一系列規(guī)范行政活動(dòng)的法律相繼出臺(tái)，行政監(jiān)察、復(fù)議、訴訟、賠償?shù)戎贫戎鸩酵晟啤?004年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，法治政府建設(shè)的基本路線圖和時(shí)間表輪廓初顯。

　　不過(guò)，需要特別注意的是，在職能主義政府組織結(jié)構(gòu)和立法權(quán)行政化、部門化的框架下，中國(guó)的行政法制發(fā)展，始終帶有行政主導(dǎo)的色彩，其后果是許多行政部門通過(guò)“法制建設(shè)”將職能和權(quán)力合法化、最大化。許多立法，比如《土地管理法》《治安管理處罰法》等等，對(duì)行政的權(quán)能規(guī)定充分，而對(duì)這些權(quán)能活動(dòng)的程序條件和約束則能簡(jiǎn)化的盡量簡(jiǎn)化，甚至虛化。其結(jié)果，表面上看來(lái)是重實(shí)體、輕程序，本質(zhì)上看則是固化“管理法”的思維。

　　可以說(shuō)，“管理法”依然是現(xiàn)時(shí)許多單行行政法律、法規(guī)最明顯的特征。這些法律強(qiáng)調(diào)行政部門對(duì)社會(huì)和民眾的管理和約束，卻沒(méi)有將對(duì)行政權(quán)自身控制放在核心位置上�！肮芾矸ā钡闹贫冉ㄔO(shè)思維，其實(shí)與法治政府建設(shè)的目標(biāo)——規(guī)范和約束行政權(quán)力——背道而馳。

　　應(yīng)該承認(rèn)，法治改革者對(duì)行政部門的“管理法”偏好，已經(jīng)有了清醒認(rèn)識(shí)和警覺(jué)。所以，通過(guò)行政行為的類別來(lái)進(jìn)行立法，從條件和程序兩方面予以統(tǒng)一規(guī)范，成為一種補(bǔ)救性路徑。行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制，還有擬議中的收費(fèi)行為立法，便是這種思路的產(chǎn)物。

　　但是，要落實(shí)從“政府管理”到“管理政府”的法治建設(shè)目標(biāo)，我們真正需要的，其實(shí)是一部規(guī)范行政活動(dòng)程序的基本法。行政職能復(fù)雜多樣，但多樣化并不是逃避基本的正當(dāng)和公平程序的理由。程序基本法的缺位，容易使部門主導(dǎo)的立法和管理以“管理需要”為借口而產(chǎn)生變異，甚至導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。

　　不論是在執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)的“釣魚(yú)執(zhí)法”，還是在決策領(lǐng)域不斷上演的“被代表”“三拍決策”，都是公開(kāi)、參與等程序缺位的產(chǎn)物。公開(kāi)、公平、公正的行政程序碎片化甚至缺失，不僅影響了行政效率，浪費(fèi)大量公共資源，而且弱化了民眾了解政府、參與行政、監(jiān)督行政的能力，阻礙了民眾和政府的互動(dòng)和互信。

　　因此，行政部門法的多樣化，恰好反證了行政程序基本法的重要性和緊迫性。缺乏程序基本法，各種單行的部門法，甚至處罰法、許可法這樣的行為法，都很容易發(fā)生變異，偏離法治軌道。公正的程序決定了法治和恣意的人治之間的區(qū)別。在這個(gè)意義上，以法治政府建設(shè)為依歸的行政法治體系，如果缺乏行政程序基本法，不論在形式上還是實(shí)質(zhì)上都形同“跛腳”，遑論健全和完善。

　　其實(shí)，對(duì)行政程序基本法必要性的認(rèn)識(shí)，并不困難。行政程序法多年前就曾進(jìn)入人大立法規(guī)劃，便是明證。相關(guān)的立法研究工作，也進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間。但這一立法進(jìn)程在時(shí)間的不斷流逝和利益的復(fù)雜博弈中似乎前途未卜。

　　這并不奇怪。一部旨在對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束的立法、一部試圖改造傳統(tǒng)管理思維和方式的立法、一部致力防范程序恣意、專橫等權(quán)力濫用的立法，肯定會(huì)遭遇各種各樣的阻力。這些阻力可能以行政效率、部門特色、地方需要等等名義被擺上桌面，但本質(zhì)上都或多或少反映出一種對(duì)現(xiàn)代法治的“葉公好龍”。

　　超越這些形形色色的阻力，需要在理念上遵循制度優(yōu)化的邏輯，在行動(dòng)上實(shí)踐改革為民、發(fā)展為民的宗旨。風(fēng)雨兼程一路走來(lái)的中國(guó)行政法治，現(xiàn)在正面臨巨大挑戰(zhàn)和機(jī)遇，那就是通過(guò)程序角度切入，將現(xiàn)代法治行政所要求的公開(kāi)、參與、理性、責(zé)任等核心要素具體化、程序化。這既是法治政府建設(shè)要求，也是中國(guó)社會(huì)主義法律體系建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)。 ★