目前信息產(chǎn)業(yè)部基于電信業(yè)務(wù)發(fā)放許可，這種市場(chǎng)準(zhǔn)入體制存在諸多弊端，《電信法(草稿)》將根據(jù)主體的不同來實(shí)施許可
本報(bào)記者 易強(qiáng)
在全國人大常委會(huì)新近公布的2004年一類立法計(jì)劃中，并沒有《電信法》的蹤影。
據(jù)參與法案起草的信息產(chǎn)業(yè)部官員分析：“我們獲得的消息是，人大常委會(huì)已經(jīng)決定將它列為明年的一類計(jì)劃。這樣看，即使明年不能出臺(tái)，大約可以提交到人大常委會(huì)審議�！�
據(jù)信產(chǎn)部電信研究院續(xù)俊旗研究員介紹，《電信法(草稿)》的第三稿已經(jīng)完成了征求意見的過程，其間涉及信息產(chǎn)業(yè)部各司局、各地通信管理局、主要電信運(yùn)營商、電信法立法咨詢委員會(huì)成員，以及國務(wù)院多個(gè)部委和相關(guān)單位。目前正在研究各方面意見，就一些重大問題召開專門論證會(huì)，之后，將形成新的一稿；如信產(chǎn)部認(rèn)為已經(jīng)成熟，即向國務(wù)院法制辦提交�！ �
24年前開始籌備
《電信法》的起草屬于委托立法，即國務(wù)院委托信產(chǎn)部代為起草。按照程序，信產(chǎn)部在完成《電信法(草稿)》后，將提交國務(wù)院法制辦審議。國務(wù)院法制辦就草稿內(nèi)容征求各方面意見并開展調(diào)研，認(rèn)為內(nèi)容基本完善后，提交國務(wù)院總理辦公會(huì)議表決；表決通過后，由國務(wù)院提交全國人大常委會(huì)審議。
按照相關(guān)法律規(guī)定，列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，一般經(jīng)三次常委會(huì)會(huì)議審議，再交付表決。表決通過后，由國家主席簽署并予公布實(shí)施。
這位專家說：“估計(jì)最快要明年才可能提交人大常委會(huì)審議。”
2001年4月，信產(chǎn)部成立了“《電信法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組”、“《電信法》起草工作小組”和“《電信法》起草專家咨詢委員會(huì)”。實(shí)際上，政府早在24年前就開始了起草籌備工作，并于1988年將其列入國務(wù)院年度立法計(jì)劃。
目前，《電信法》起草工作小組有十幾人，包括信產(chǎn)部各司局人員、下屬事業(yè)單位的研究人員等，研究領(lǐng)域涵蓋了法律、經(jīng)濟(jì)管理、通信技術(shù)等，主要從事專門的法律研究和條文設(shè)計(jì)。國務(wù)院為《電信法》的起草工作還撥了專項(xiàng)基金。
這部法律遲遲未能出臺(tái)，一般認(rèn)為是其涉及多方面的利益，會(huì)影響電信產(chǎn)業(yè)和電信市場(chǎng)有管理職能的部門之間的權(quán)力配置。
續(xù)俊旗稱，世貿(mào)組織《基礎(chǔ)電信協(xié)議》進(jìn)一步推動(dòng)了各國放松對(duì)電信的管制，但放松管制必須建立在完備的法律基礎(chǔ)上�！爸袊牧⒎ú块T已認(rèn)識(shí)到制訂《電信法》的必要性，盡快出臺(tái)已是大勢(shì)所趨”。
許可體制創(chuàng)新
據(jù)悉，在《電信法(草稿)》中，電信許可體制有一個(gè)“重大創(chuàng)新”，即將以運(yùn)營主體的不同來實(shí)施許可：擁有骨干基礎(chǔ)傳輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施并獲得電信經(jīng)營許可證的，為第一類經(jīng)營者；不擁有骨干傳輸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的經(jīng)營者，為第二類經(jīng)營者。按照《行政許可法》的規(guī)定，對(duì)第一類經(jīng)營者實(shí)行特殊許可，對(duì)第二類經(jīng)營者實(shí)行一般許可。
目前，信產(chǎn)部基于電信業(yè)務(wù)發(fā)放許可，這種市場(chǎng)準(zhǔn)入體制被認(rèn)為存在諸多弊端。
《電信條例》將電信業(yè)務(wù)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)兩大類，信產(chǎn)部發(fā)放許可證時(shí)，以經(jīng)營業(yè)務(wù)的不同發(fā)放不同的許可證�；A(chǔ)業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證和增值業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的審查和發(fā)放程序有所不同。
續(xù)俊旗指出，按主體不同實(shí)行不同的許可制度，可以明確管制重點(diǎn)，過去對(duì)業(yè)務(wù)管制存在諸多弊端，比如基礎(chǔ)和增值業(yè)務(wù)的劃分越來越困難。電信新業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，就業(yè)務(wù)發(fā)放許可，已經(jīng)越來越不合時(shí)宜，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也顯得力不從心。
專家說，“以主體的不同來實(shí)施許可”符合國際許可制度的潮流。這也是電信管制由“事前管制”向“事前管制和事后管制并重”、在現(xiàn)階段重視“事后管制”的需要。“骨干傳輸設(shè)施的鋪設(shè)涉及公共資源的配置和電信稀缺資源的使用，對(duì)擁有骨干傳輸設(shè)施的經(jīng)營者施加嚴(yán)格的事前管制，可以使事后管制的成本相對(duì)較低，提高管制的有效性”。
續(xù)俊旗講，新的許可體制體現(xiàn)了更為開放的管制思路，只有經(jīng)營骨干傳輸網(wǎng)絡(luò)的許可證持有者，才有數(shù)量限制，對(duì)單純提供電信服務(wù)者沒有數(shù)量限制要求。另外，無論第一類經(jīng)營者還是第二類經(jīng)營者，只要具備能力，都可以提供包括基本話音業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)等。
續(xù)俊旗說：“這改變了現(xiàn)有增值業(yè)務(wù)經(jīng)營者不能從事基礎(chǔ)話音服務(wù)的現(xiàn)狀，客觀上有利于增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大消費(fèi)者的選擇權(quán)，也有利于做大整個(gè)產(chǎn)業(yè)。這樣的規(guī)定符合電信業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢(shì)。因?yàn)殡S著技術(shù)和業(yè)務(wù)的不斷融合，在同一技術(shù)平臺(tái)上，既可以承載話音服務(wù)，也可以生成增值服務(wù)。若從政策上將二者割裂，是一種在電信技術(shù)和業(yè)務(wù)上采取的‘鴕鳥政策’，不利于技術(shù)、業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和應(yīng)用。”
“《電信法》還未出臺(tái)，新的許可體制還需進(jìn)一步論證，但相信不會(huì)有太大的變動(dòng)。”續(xù)俊旗說。
三網(wǎng)融合尚無具體規(guī)定
《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》獲悉，在三網(wǎng)融合方面，《電信法(草稿)》不會(huì)做出具體規(guī)定；而考慮到部門之間的矛盾，可能會(huì)延續(xù)《電信條例》的做法，通過對(duì)“電信”進(jìn)行定義的方式，將電信監(jiān)管的權(quán)力延伸到所有信息網(wǎng)絡(luò)傳輸領(lǐng)域。
續(xù)俊旗認(rèn)為，三網(wǎng)融合問題是《電信法》起草中的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。
所謂“三網(wǎng)”指的是電信網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)和廣電網(wǎng)。目前，電信網(wǎng)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了融合。解決廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)融合問題的前提是，理順現(xiàn)有體制，使電信監(jiān)管部門真正實(shí)現(xiàn)對(duì)所有通信領(lǐng)域的集中監(jiān)管。
這將有利于監(jiān)管政策的一致性，也符合國際電信監(jiān)管的發(fā)展趨勢(shì)。如美國一直由FCC對(duì)通信領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，英國由OFCOM取代了OFTEL，對(duì)電信行業(yè)實(shí)行集中監(jiān)管。
專家說，由于三網(wǎng)融合涉及意識(shí)形態(tài)部門，所以《電信法(草稿)》會(huì)專門規(guī)定電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)力，以及與其他部門間的關(guān)系。
除了三網(wǎng)融合，專家指出，普遍服務(wù)問題也不會(huì)在《電信法(草稿)》中做細(xì)致規(guī)定。
“《電信法》對(duì)普遍服務(wù)的規(guī)定主要是大的制度設(shè)計(jì)，比如明確電信普遍服務(wù)的范圍、電信普遍服務(wù)的義務(wù)承擔(dān)者、普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制(建立電信普遍服務(wù)基金)、成本補(bǔ)償原則等”。
普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，指建立電信普遍服務(wù)基金，而這一基金如何設(shè)立和管理、普遍服務(wù)具體實(shí)施者如何選擇、成本補(bǔ)償?shù)木唧w計(jì)算辦法等，可能會(huì)在行政法規(guī)和規(guī)章中做出明確規(guī)定。
多項(xiàng)法律配套
中國目前仍有約10萬個(gè)行政村沒有通電話，這使電信普遍服務(wù)的任務(wù)十分艱巨。
據(jù)悉，信產(chǎn)部曾在2003年提出“以分票包干實(shí)施電信普遍服務(wù)”。具體做法是：將全國每個(gè)省區(qū)市各視為一個(gè)普遍服務(wù)地區(qū)，也就是假設(shè)各地區(qū)都存在需要進(jìn)行補(bǔ)貼的項(xiàng)目，對(duì)每個(gè)地區(qū)按照提供普遍服務(wù)的難易程度，進(jìn)行綜合評(píng)估打分，得出普遍服務(wù)任務(wù)量；然后在各運(yùn)營商之間進(jìn)行組合分配；運(yùn)營商所承擔(dān)的義務(wù)大小和在電信業(yè)務(wù)市場(chǎng)上的收入成正比關(guān)系。
“從總體上說這是一種權(quán)宜之計(jì)�！崩m(xù)俊旗說，這是在《電信普遍服務(wù)基金管理辦法》難以出臺(tái)的情況采取的不得已的做法，其效果尚待實(shí)踐檢驗(yàn)。
續(xù)俊旗說，就目前《電信法(草稿)》的內(nèi)容看，至少在電信市場(chǎng)準(zhǔn)入、網(wǎng)間互聯(lián)和普遍服務(wù)等電信監(jiān)管最重要的領(lǐng)域，還需要配套法律制度。比如，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，應(yīng)有《電信經(jīng)營許可管理辦法》、外商投資的相關(guān)規(guī)定，以及非國有資本進(jìn)入電信服務(wù)領(lǐng)域的法律規(guī)定等。
在電信網(wǎng)間互聯(lián)方面，應(yīng)有互聯(lián)結(jié)算管理辦法、互聯(lián)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督管理辦法、互聯(lián)爭(zhēng)端解決辦法等；在電信普遍服務(wù)方面，要有普遍服務(wù)基金管理辦法、普遍服務(wù)的成本補(bǔ)償及收費(fèi)管理辦法等。
不過，現(xiàn)在還沒到考慮《電信法》配套法規(guī)及規(guī)章制訂問題的時(shí)候，今后將其逐步納入政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作日程。
□《電信法(草稿)》的結(jié)構(gòu)
《電信法(草稿)》目前共包括十四章，即總則、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可、電信網(wǎng)間互聯(lián)、電信資源、電信資費(fèi)、用戶權(quán)益保護(hù)、電信普遍服務(wù)、電信規(guī)劃與建設(shè)、電信業(yè)無線電管理、電信標(biāo)準(zhǔn)與電信設(shè)備進(jìn)網(wǎng)、網(wǎng)絡(luò)與信息安全、國家電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任、附則。
《電信法》起草工作小組在研究國內(nèi)現(xiàn)有電信法律制度特別是《電信條例》立法經(jīng)驗(yàn)和缺陷的基礎(chǔ)上，有選擇地借鑒了一些國家和地區(qū)電信立法方面的成果，主要是美國、日本、德國、韓國以及中國臺(tái)灣和香港地區(qū)。（來源：財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)）
