在國(guó)際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著3798個(gè)貧困村、32個(gè)貧困縣，272.6萬(wàn)貧困人口。8月17日，亞洲開發(fā)銀行公布的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告首次提出：“環(huán)京津地區(qū)目前存在大規(guī)模的貧困帶。”該報(bào)告認(rèn)為，這會(huì)對(duì)京津冀地區(qū)的現(xiàn)代化和生態(tài)安全造成一系列負(fù)面影響。
為消除環(huán)京津貧困帶問(wèn)題，報(bào)告首次提出“建立京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)特殊示范區(qū)”的措施。國(guó)家發(fā)改委有關(guān)人士表示，京津冀規(guī)劃已納入“十一五”期間加緊推進(jìn)的區(qū)域規(guī)劃之列。
興隆村是個(gè)“隨風(fēng)飄移”的村莊�！帮L(fēng)沙一過(guò)來(lái)，整個(gè)村子就被掩埋了�；旧厦窟^(guò)七八年，這個(gè)村就得搬一次家�！焙颖笔】茖W(xué)院研究員宋樹恩說(shuō)。
興隆村隸屬河北省張家口市康�？h，距離北京256公里，地理位置正處西北部風(fēng)沙進(jìn)入北京的第一道風(fēng)口上。從10年前關(guān)注冀北貧困問(wèn)題開始，宋樹恩不定期來(lái)該村考察。
“我見到一個(gè)4口之家，房子是土泥房子，屋頂用柳條糊住。家具是一個(gè)水泥柜、一口鍋、幾個(gè)碗，另外還有幾只羊。家中全部資產(chǎn)不值1000元�！�
每次從北京驅(qū)車行至興隆村，強(qiáng)烈的貧富差距令宋樹恩震撼�！澳遣皇且粋�(gè)時(shí)代的差距，而是三十年、五十年的差距。每次去，都像回到了解放前�！�
類似興隆這樣的貧困村，在河北省與京津接壤的6個(gè)設(shè)區(qū)市中，有3798個(gè)，貧困縣則有32個(gè)，占該地區(qū)縣(區(qū))總數(shù)的44%.8月17日，亞洲開發(fā)銀行公布的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告提出：“環(huán)京津地區(qū)目前存在大規(guī)模的貧困帶。”按照?qǐng)?zhí)筆人的說(shuō)法，這是國(guó)內(nèi)第一次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念。
“環(huán)京津貧困帶的提法的確很猛”，國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員汪文祥說(shuō)，此前，京津冀地區(qū)能否協(xié)調(diào)發(fā)展一直廣受關(guān)注，這一提法契合了國(guó)家“十一五”計(jì)劃中關(guān)于區(qū)域規(guī)劃發(fā)展的思路。
京畿之困震驚亞行官員
興隆村是河北省最北部的村莊。村民有諺云，“興隆不興隆，風(fēng)沙半腿深；白天起風(fēng)點(diǎn)油燈，黑夜起風(fēng)沙埋人�！�
興隆村所屬的康保縣是國(guó)家級(jí)扶貧重點(diǎn)縣，“天干、地旱、水少、風(fēng)大”，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。2000年以前，全縣沙化土地和潛在沙化土地面積達(dá)419萬(wàn)畝，占全縣總面積的83%.惡劣的生態(tài)環(huán)境制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，全縣年均財(cái)政收入不足2000萬(wàn)元。
《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》稱，根據(jù)中國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)，河北省與京津接壤的6個(gè)設(shè)區(qū)市中，32個(gè)貧困縣的面積達(dá)8.3萬(wàn)平方公里，占該地區(qū)總面積的63.3%；其中，貧困人口達(dá)到272.6萬(wàn)。
“像河北省這樣在距離首都不到100公里的區(qū)域內(nèi)還存在著大面積貧困化地區(qū)的現(xiàn)象在世界上也是極為少見的�！薄跋h(huán)京津貧困帶促進(jìn)京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)京津貧困帶”報(bào)告)專項(xiàng)課題組負(fù)責(zé)人之一、河北省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)李嵐告訴記者。
2002年，冀北貧困問(wèn)題引起了亞洲開發(fā)銀行專家組人士的注意。
當(dāng)年7、8月份，河北省副省長(zhǎng)郭庚茂在一次與亞行官員會(huì)面時(shí)，談起冀北地區(qū)貧困問(wèn)題。當(dāng)時(shí)，郭庚茂認(rèn)為，河北實(shí)施的“兩環(huán)開放帶動(dòng)戰(zhàn)略”(環(huán)京津、環(huán)渤海戰(zhàn)略)效果不明顯，與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大，希望亞行專家?guī)兔υ\斷“病情”，協(xié)助河北搞一些戰(zhàn)略研究。
“后來(lái)，亞行的人來(lái)張家口考察，一看，非常驚訝，離首都北京這么近的距離，居然還有這么窮的地方！他們投入60萬(wàn)美元，成立課題組，從‘貧困’問(wèn)題出發(fā)對(duì)河北經(jīng)濟(jì)進(jìn)行整體調(diào)研�！崩顛拐f(shuō)。
據(jù)課題組另一負(fù)責(zé)人宋樹恩回憶，2002年10月，河北省成立亞行項(xiàng)目辦公室，由常務(wù)副省長(zhǎng)郭庚茂掛帥領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目進(jìn)程，河北省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)陳金城任項(xiàng)目辦主任。
2003年3月，亞行項(xiàng)目辦公室經(jīng)國(guó)內(nèi)國(guó)外雙項(xiàng)公開招標(biāo)，選定加拿大科瑞澳公司、上海政府發(fā)展研究中心兩家公司作為專家咨詢團(tuán)隊(duì)，分別牽頭組織國(guó)內(nèi)、國(guó)外專家研究河北省經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展課題。
2003年6月，上海政府發(fā)展研究中心、上海市社科院會(huì)同河北省財(cái)政廳、河北省發(fā)改委、河北省社科院及河北省科學(xué)院等部門對(duì)《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》課題國(guó)內(nèi)部分9大專題進(jìn)行分工并正式投入調(diào)研。
專項(xiàng)調(diào)研的第一部分“環(huán)京津貧困帶”課題落在李嵐、宋樹恩頭上，兩人憑借對(duì)河北貧困問(wèn)題多年的關(guān)注，迅速組成一個(gè)5人課題組，展開深入調(diào)研。
“接到這個(gè)課題后，我的腦子里一下子蹦出‘環(huán)京津貧困帶’這個(gè)概念”。67歲的宋樹恩曾在國(guó)家環(huán)保部門從事過(guò)30多年的環(huán)保經(jīng)濟(jì)工作，對(duì)冀北貧困區(qū)問(wèn)題也有過(guò)10余年的跟蹤研究。這個(gè)概念得到了整個(gè)亞行項(xiàng)目組人士的贊賞。
2004年年末，整個(gè)報(bào)告完成，亞行駐北京代表處副代表湯敏非常驚喜�！八艺f(shuō)，‘環(huán)京津貧困帶’、‘生態(tài)經(jīng)濟(jì)特別示范區(qū)’是整個(gè)報(bào)告中的亮點(diǎn)！非常好！”李嵐回憶。
2004年11月，湯敏以亞行的名義在北京召開專家論證會(huì)，對(duì)“生態(tài)經(jīng)濟(jì)特別示范區(qū)”議題進(jìn)行可行性論證，得到了與會(huì)的國(guó)家及北京相關(guān)部門官員、學(xué)者的首肯。
3798個(gè)貧困村包圍京津
“調(diào)研之初，為了突出重點(diǎn)，解決突出矛盾和問(wèn)題，我們有代表性地選擇了24個(gè)縣(區(qū))作為研究對(duì)象。”李嵐說(shuō)。
2003年9月，課題組完成環(huán)京津24縣及其相鄰和類似地區(qū)的實(shí)地考察和研究，進(jìn)入撰寫報(bào)告階段。眾多數(shù)據(jù)、資料綜合在一起，課題組發(fā)現(xiàn)，“環(huán)京津貧困帶”在貧困程度上與京津地區(qū)拉開很大差距，已成為我國(guó)東部沿海最嚴(yán)重的地區(qū)之一。
“環(huán)京津貧困帶甚至與西部地區(qū)最貧困的‘三西地區(qū)’(定西、隴西、西海固)處于同一發(fā)展水平。有些指標(biāo)甚至比‘三西’地區(qū)還要低！”李嵐說(shuō)。
“環(huán)京津貧困帶”報(bào)告顯示，改革開放初期，環(huán)京津地區(qū)與京津二市的遠(yuǎn)郊縣基本處于同等發(fā)展水平，但20多年后的今天，二者之間形成了巨大的經(jīng)濟(jì)落差。2001年，環(huán)京津貧困帶24縣的農(nóng)民人均純收入、人均GDP、縣均地方財(cái)政收入僅分別為京津遠(yuǎn)郊區(qū)縣的1/3、1/4和1/10.其次，從反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)力的兩項(xiàng)指標(biāo)：農(nóng)民人均純收入和人均地方財(cái)政收入看，環(huán)京津貧困帶24縣與“三西”地區(qū)5個(gè)縣相比，基本處于同一發(fā)展水平。
另外，從反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)———貧困人口發(fā)生率看，2001年，我國(guó)東部沿海的北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東等省市的貧困人口發(fā)生率均小于1%，遼寧省也只有2%，河北省則接近5%，而河北省的貧困人口中超過(guò)一半分布在環(huán)京津地區(qū)，三分之一分布在環(huán)京津24縣。
“目前，環(huán)京津貧困帶不僅威脅京津冀地區(qū)的生態(tài)安全，更重要的是，對(duì)北京作為國(guó)際大都市的形象造成損害�！彼螛涠髡f(shuō)。
宋認(rèn)為，北京正在全力籌辦2008年奧運(yùn)會(huì)，并提出科技奧運(yùn)、綠色奧運(yùn)和文化奧運(yùn)的辦奧運(yùn)宗旨。但北京本身存在空間上的局限性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)綠色奧運(yùn)和人文奧運(yùn)的辦奧運(yùn)目標(biāo)，它必須依賴于周邊生態(tài)環(huán)境的改善，而環(huán)京津貧困帶的持續(xù)貧困，直接影響首都辦奧運(yùn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
更值得注意的是，首都周邊地區(qū)大量貧困人口的存在，將使部分低素質(zhì)勞動(dòng)力涌入城市，形成城市貧困階層和貧困住區(qū)，不僅直接影響國(guó)際城市形象，也對(duì)社會(huì)安全造成不穩(wěn)定因素。
“現(xiàn)在來(lái)看，消除貧困、加速生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很多機(jī)遇。但由于主客觀原因，大規(guī)模貧困帶的存在，仍使該地區(qū)走出經(jīng)濟(jì)低谷的任務(wù)面臨很多挑戰(zhàn)�！崩顛拐f(shuō)。
“環(huán)京津貧困帶”報(bào)告稱，由于環(huán)京津地區(qū)緊鄰京津，區(qū)位特殊，是全國(guó)生態(tài)安全保證程度最低、特大城市周邊貧困程度最嚴(yán)重的地區(qū)，同時(shí)也是省貧困和生態(tài)問(wèn)題造成的政治影響最大最敏感的地區(qū)，其貧困和生態(tài)問(wèn)題的雙重存在事關(guān)整個(gè)區(qū)域現(xiàn)代化和生態(tài)安全全局，具有重大的經(jīng)濟(jì)和政治影響。
國(guó)家要生態(tài)地方要財(cái)政農(nóng)民要吃飯
“‘國(guó)家要生態(tài)、地方要財(cái)政、農(nóng)民要吃飯’這三方面的關(guān)系沒有處理好，導(dǎo)致該地區(qū)持續(xù)貧困。”宋樹恩認(rèn)為，這也導(dǎo)致了國(guó)家很多生態(tài)工程投入大、成效低，未能取得實(shí)效。
“環(huán)京津貧困帶”報(bào)告認(rèn)為，環(huán)京津貧困帶形成的原因有歷史因素、現(xiàn)實(shí)因素、自然因素，也有人為因素。
環(huán)京津貧困帶的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，是極易遭受人為破壞并且難以得到恢復(fù)的地區(qū)。從歷史上看，從明朝以來(lái)的大規(guī)模毀林建城等多次重大決策失誤，導(dǎo)致了這一地區(qū)人口過(guò)密、草畜失衡和林糧矛盾突出。
環(huán)京津貧困帶地處京津冀眾多城市的上風(fēng)上水位置，是京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)。為保護(hù)首都及其他城市的水源和防止風(fēng)沙危害，國(guó)家和地方政府不斷加大對(duì)這一地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制，不斷提高水源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。
另一方面，環(huán)京津貧困帶又有著敏感的區(qū)位條件。作為京津的水源地，為給京津提供充足、清潔的水資源，這一地區(qū)大規(guī)模壓縮工農(nóng)業(yè)用水，關(guān)停眾多效益可觀而耗水嚴(yán)重和排污標(biāo)準(zhǔn)低的企業(yè)。
“那么窮的地方，上一個(gè)項(xiàng)目，就有利稅，光就業(yè)也能帶動(dòng)一大批人，但是它們不能上。”河北省財(cái)政廳一位人士說(shuō)。
報(bào)告顯示，在承德潮白河流域，迄今為止，先后禁止的工業(yè)項(xiàng)目達(dá)800多項(xiàng)，造成每年損失利稅10多億；張家口赤城縣從1996年至2002年間，因未上馬的項(xiàng)目損失利稅10億元。
同時(shí)，作為京津的風(fēng)沙源治理區(qū)，為保護(hù)京津大氣環(huán)境而實(shí)施的封山育林、退耕還林還草工程也使得環(huán)京津貧困帶的農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)蒙受了巨大的損失。
報(bào)告顯示，近年來(lái)實(shí)施的“京津風(fēng)沙源治理工程”，要求區(qū)域內(nèi)大范圍的封山育林，客觀上造成了區(qū)域畜牧業(yè)生產(chǎn)成本的提高，影響了農(nóng)民發(fā)展畜牧業(yè)的積極性，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民原來(lái)賴以增收的畜牧業(yè)嚴(yán)重滑坡。
“環(huán)京津貧困帶的根源不在貧困本身，而是決策、管理、政策上如何協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題�！崩顛拐f(shuō)。她認(rèn)為，在導(dǎo)致貧困帶形成的眾多原因中，決策管理者各執(zhí)一方，政策單一、不協(xié)調(diào)是導(dǎo)致貧困帶形成的決定性因素。
“眾多政策措施作用互相抵消，不能達(dá)到預(yù)期的效果。”宋樹恩說(shuō)。
報(bào)告認(rèn)為，環(huán)京津貧困帶是全國(guó)省級(jí)行政區(qū)劃切割最嚴(yán)重，也是體制性障礙最突出的地區(qū)。
該區(qū)域隸屬河北、北京和天津3個(gè)省級(jí)行政區(qū)、11個(gè)地級(jí)行政區(qū)和24個(gè)縣(區(qū))級(jí)行政區(qū)。北京作為首都，在全國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中具有特殊地位，與河北和天津相比有較大差異。
“退耕還林、還草，禁止放牧、必須圈養(yǎng)。這些政策很好，但是過(guò)于單一，并且沒有配套政策，導(dǎo)致很多政策流于形式，達(dá)不到應(yīng)有的效果�！崩顛拐f(shuō)。
禁止放牧后，靠畜牧為生的多數(shù)農(nóng)民將山羊圈養(yǎng)起來(lái)，但是，越養(yǎng)發(fā)現(xiàn)山羊越瘦。后來(lái)，人們才知道，山羊是不能圈養(yǎng)的，只能放養(yǎng)。
“也就是說(shuō)，當(dāng)你執(zhí)行一項(xiàng)政策時(shí)，必須給百姓一個(gè)出口去疏導(dǎo)，而不是一味地去限制�！彼螛涠髡J(rèn)為，關(guān)鍵要各區(qū)域、各部門形成合力，從整體上拿出一套政策，從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)角度統(tǒng)一考慮、統(tǒng)一執(zhí)行。
“京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)特殊示范區(qū)”
貧困帶問(wèn)題正引起京津冀地區(qū)高層的關(guān)注。
“冀北地區(qū)生態(tài)安全關(guān)乎京津安全，現(xiàn)在京津一些領(lǐng)導(dǎo)都意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。
很多官員也知道，發(fā)展周邊就是發(fā)展自己的道理�！袄顛拐f(shuō)。
她告訴記者，8月11日，在張家口召開的“河北省‘一線兩廂’戰(zhàn)略暨‘北廂’發(fā)展研討會(huì)”上，北京市市長(zhǎng)王岐山與會(huì)并捐贈(zèng)500萬(wàn)元。
“這是個(gè)很好的信號(hào)，聯(lián)合治理，協(xié)調(diào)用力，是解決貧困帶問(wèn)題的根本之道�！�
在報(bào)告中，課題組為消除環(huán)京津貧困帶問(wèn)題，首次提出“建立京津冀北生態(tài)經(jīng)濟(jì)特殊示范區(qū)”的措施。
據(jù)悉，課題組成員曾參考國(guó)際國(guó)內(nèi)同等情況區(qū)域的處理方式來(lái)解決區(qū)域性貧困與生態(tài)交織問(wèn)題。報(bào)告顯示，美國(guó)的田納西流域和阿巴拉契亞地區(qū)，意大利的南方地區(qū)和西西里島，日本的北海道地區(qū)，都曾經(jīng)是該國(guó)貧困人口集中和生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴(yán)重的地區(qū)，這些國(guó)家通過(guò)采取綜合性和區(qū)域性戰(zhàn)略舉措，不僅消除了貧困，縮小了與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，而且，改變了區(qū)域生態(tài)環(huán)境，走上了良性循環(huán)的道路。
在國(guó)內(nèi)，改革開放以來(lái)，廣東、浙江、福建、山東、上海等東部沿海省區(qū)，創(chuàng)造性地制定并組織實(shí)施特殊的區(qū)域政策，使部分沿海欠發(fā)達(dá)地區(qū)迅速發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為消除貧困提供了許多有參考價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。
在此基礎(chǔ)上，課題組提出，在京津冀北地區(qū)率先建立起具有國(guó)家試點(diǎn)和示范意義的生態(tài)經(jīng)濟(jì)特殊示范區(qū)。
特殊示范區(qū)的范圍包括北京、天津和河北省北部全部生態(tài)敏感區(qū)(具體范圍見右圖)�？偼恋孛娣e99798.9平方公里，2001年區(qū)內(nèi)總?cè)丝?268.47萬(wàn)人。
同時(shí)，報(bào)告對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)特殊示范區(qū)具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出框架設(shè)計(jì)。比如，對(duì)該區(qū)域工業(yè)發(fā)展，提出了具體分階段的措施，“分期分批明確每個(gè)時(shí)段重點(diǎn)支持鼓勵(lì)、改造提升、限制發(fā)展、逐步淘汰的產(chǎn)業(yè)。”
“這和以前政策執(zhí)行過(guò)程中一味限制，或一味提倡的做法形成了對(duì)比�，F(xiàn)在的政策給百姓留下了一定空間，限制一部分產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，鼓勵(lì)另外一部分，真正做到生態(tài)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展�！彼螛涠髡f(shuō)。
據(jù)宋樹恩透露，8月初，國(guó)家發(fā)改委在長(zhǎng)沙召開京津冀區(qū)域規(guī)劃啟動(dòng)調(diào)研會(huì)，當(dāng)時(shí)，郭庚茂省長(zhǎng)在講話中特別提到‘生態(tài)經(jīng)濟(jì)特別示范區(qū)’方案。
“這不是河北一個(gè)省可以完成的工作，”宋樹恩說(shuō)，“希望國(guó)家能夠批準(zhǔn)該方案，那樣，我們也可以進(jìn)一步深入研究，進(jìn)入具體操作層面�！�
“環(huán)京津貧困帶的提出，就是希望引起相關(guān)部門的重視，提出生態(tài)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，也是希望與北京城市規(guī)劃中‘兩帶’發(fā)展融合起來(lái)�！眹�(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員汪文祥說(shuō)。
2004年3月，《北京城市總體規(guī)劃》修編工作提出“兩軸、兩帶、多中心”的空間布局調(diào)整思路，其中“兩帶”即強(qiáng)化“東部發(fā)展帶”，制定順義、通州、亦莊等重點(diǎn)新城規(guī)劃，疏導(dǎo)首都經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；整合“西部生態(tài)帶”，確定昌平、沙河、長(zhǎng)辛店、良鄉(xiāng)、黃村等新城的定位與發(fā)展策略，創(chuàng)建宜居城市的生態(tài)屏障。
汪文祥表示，國(guó)家發(fā)改委地區(qū)司已經(jīng)將京津冀規(guī)劃納入“十一五”期間加緊推進(jìn)的區(qū)域規(guī)劃之列。
(來(lái)源：新京報(bào)；范軍利)
