五、建立和完善環(huán)境保護的長效機制
(十八)健全環(huán)境法規(guī)和標準體系。要抓緊擬訂有關(guān)土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、核安全、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)草案，配合做好《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修改工作。通過認真評估環(huán)境立法和各地執(zhí)法情況，完善環(huán)境法律法規(guī)，作出加大對違法行為處罰的規(guī)定，重點解決“違法成本低、守法成本高”的問題。完善環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標準體系，科學(xué)確定環(huán)境基準，努力使環(huán)境標準與環(huán)保目標相銜接。
(十九)嚴格執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)。要強化依法行政意識，加大環(huán)境執(zhí)法力度，對不執(zhí)行環(huán)境影響評價、違反建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施“三同時”制度(同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用)、不正常運轉(zhuǎn)治理設(shè)施、超標排污、不遵守排污許可證規(guī)定、造成重大環(huán)境污染事故，在自然保護區(qū)內(nèi)違法開發(fā)建設(shè)和開展旅游或者違規(guī)采礦造成生態(tài)破壞等違法行為，予以重點查處。加大對各類工業(yè)開發(fā)區(qū)的環(huán)境監(jiān)管力度，對達不到環(huán)境質(zhì)量要求的，要限期整改。加強部門協(xié)調(diào)，完善聯(lián)合執(zhí)法機制。規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，實行執(zhí)法責(zé)任追究制，加強對環(huán)境執(zhí)法活動的行政監(jiān)察。完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環(huán)境民事和行政公訴制度。
(二十)完善環(huán)境管理體制。按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步理順部門職責(zé)分工，增強環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性、整體性。建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。國家加強對地方環(huán)保工作的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督，健全區(qū)域環(huán)境督查派出機構(gòu)，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護，督促檢查突出的環(huán)境問題。地方人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，監(jiān)督下一級人民政府的環(huán)保工作和重點單位的環(huán)境行為，并建立相應(yīng)的環(huán)保監(jiān)管機制。法人和其他組織負責(zé)解決所轄范圍有關(guān)的環(huán)境問題。建立企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，實行職業(yè)資格管理。縣級以上地方人民政府要加強環(huán)保機構(gòu)建設(shè)，落實職能、編制和經(jīng)費。進一步總結(jié)和探索設(shè)區(qū)城市環(huán)保派出機構(gòu)監(jiān)管模式，完善地方環(huán)境管理體制。各級環(huán)保部門要嚴格執(zhí)行各項環(huán)境監(jiān)管制度，責(zé)令嚴重污染單位限期治理和停產(chǎn)整治，負責(zé)召集有關(guān)部門專家和代表提出開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見。完善環(huán)境犯罪案件的移送程序，配合司法機關(guān)辦理各類環(huán)境案件。
(二十一)加強環(huán)境監(jiān)管制度。要實施污染物總量控制制度，將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位。推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價和“三同時”制度，對超過污染物總量控制指標、生態(tài)破壞嚴重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設(shè)項目；建設(shè)項目未履行環(huán)評審批程序即擅自開工建設(shè)或者擅自投產(chǎn)的，責(zé)令其停建或者停產(chǎn)，補辦環(huán)評手續(xù)，并追究有關(guān)人員的責(zé)任。對生態(tài)治理工程實行充分論證和后評估。要結(jié)合經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善強制淘汰制度，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，及時制訂和調(diào)整強制淘汰污染嚴重的企業(yè)和落后的生產(chǎn)能力、工藝、設(shè)備與產(chǎn)品目錄。強化限期治理制度，對不能穩(wěn)定達標或超總量的排污單位實行限期治理，治理期間應(yīng)予限產(chǎn)、限排，并不得建設(shè)增加污染物排放總量的項目；逾期未完成治理任務(wù)的，責(zé)令其停產(chǎn)整治。完善環(huán)境監(jiān)察制度，強化現(xiàn)場執(zhí)法檢查。嚴格執(zhí)行突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，地方各級人民政府要按照有關(guān)規(guī)定全面負責(zé)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置工作，環(huán)�？偩旨皣鴦�(wù)院相關(guān)部門根據(jù)情況給予協(xié)調(diào)支援。建立跨省界河流斷面水質(zhì)考核制度，省級人民政府應(yīng)當(dāng)確保出境水質(zhì)達到考核目標。國家加強跨省界環(huán)境執(zhí)法及污染糾紛的協(xié)調(diào)，上游省份排污對下游省份造成污染事故的，上游省級人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠付補償責(zé)任，并依法追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任。賠付補償?shù)木唧w辦法由環(huán)�？偩謺嘘P(guān)部門擬定。
(二十二)完善環(huán)境保護投入機制。創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境是各級人民政府的重要職責(zé)，各級人民政府要將環(huán)保投入列入本級財政支出的重點內(nèi)容并逐年增加。要加大對污染防治、生態(tài)保護、環(huán)保試點示范和環(huán)保監(jiān)管能力建設(shè)的資金投入。當(dāng)前，地方政府投入重點解決污水管網(wǎng)和生活垃圾收運設(shè)施的配套和完善，國家繼續(xù)安排投資予以支持。各級人民政府要嚴格執(zhí)行國家定員定額標準，確保環(huán)保行政管理、監(jiān)察、監(jiān)測、信息、宣教等行政和事業(yè)經(jīng)費支出，切實解決“收支兩條線”問題。要引導(dǎo)社會資金參與城鄉(xiāng)環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施和有關(guān)工作的投入，完善政府、企業(yè)、社會多元化環(huán)保投融資機制。
(二十三)推行有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策。建立健全有利于環(huán)境保護的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購等政策體系。政府定價要充分考慮資源的稀缺性和環(huán)境成本，對市場調(diào)節(jié)的價格也要進行有利于環(huán)保的指導(dǎo)和監(jiān)管。對可再生能源發(fā)電廠和垃圾焚燒發(fā)電廠實行有利于發(fā)展的電價政策，對可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量實行全額收購政策。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保標準的企業(yè)，不得審批用地，并停止信貸，不予辦理工商登記或者依法取締。對通過境內(nèi)非營利社會團體、國家機關(guān)向環(huán)保事業(yè)的捐贈依法給予稅收優(yōu)惠。要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點。建立遺傳資源惠益共享機制。
(二十四)運用市場機制推進污染治理。全面實施城市污水、生活垃圾處理收費制度，收費標準要達到保本微利水平，凡收費不到位的地方，當(dāng)?shù)刎斦獙\營成本給予補助。鼓勵社會資本參與污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營。推動城市污水和垃圾處理單位加快轉(zhuǎn)制改企，采用公開招標方式，擇優(yōu)選擇投資主體和經(jīng)營單位，實行特許經(jīng)營，并強化監(jiān)管。對污染處理設(shè)施建設(shè)運營的用地、用電、設(shè)備折舊等實行扶持政策，并給予稅收優(yōu)惠。生產(chǎn)者要依法負責(zé)或委托他人回收和處置廢棄產(chǎn)品，并承擔(dān)費用。推行污染治理工程的設(shè)計、施工和運營一體化模式，鼓勵排污單位委托專業(yè)化公司承擔(dān)污染治理或設(shè)施運營。有條件的地區(qū)和單位可實行二氧化硫等排污權(quán)交易。
(二十五)推動環(huán)境科技進步。強化環(huán)�？萍蓟A(chǔ)平臺建設(shè)，將重大環(huán)保科研項目優(yōu)先列入國家科技計劃。開展環(huán)保戰(zhàn)略、標準、環(huán)境與健康等研究，鼓勵對水體、大氣、土壤、噪聲、固體廢物、農(nóng)業(yè)面源等污染防治，以及生態(tài)保護、資源循環(huán)利用、飲水安全、核安全等領(lǐng)域的研究，組織對污水深度處理、燃煤電廠脫硫脫硝、潔凈煤、汽車尾氣凈化等重點難點技術(shù)的攻關(guān)，加快高新技術(shù)在環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用。積極開展技術(shù)示范和成果推廣，提高自主創(chuàng)新能力。
(二十六)加強環(huán)保隊伍和能力建設(shè)。健全環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測和應(yīng)急體系。規(guī)范環(huán)保人員管理，強化培訓(xùn)，提高素質(zhì)，建設(shè)一支思想好、作風(fēng)正、懂業(yè)務(wù)、會管理的環(huán)保隊伍。各級人民政府要選派政治覺悟高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強的領(lǐng)導(dǎo)干部充實環(huán)保部門。下級環(huán)保部門負責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上級環(huán)保部門的意見。按照政府機構(gòu)改革與事業(yè)單位改革的總體思路和有關(guān)要求，研究解決環(huán)境執(zhí)法人員納入公務(wù)員序列問題。要完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)“金環(huán)工程”，實現(xiàn)“數(shù)字環(huán)�！�，加快環(huán)境與核安全信息系統(tǒng)建設(shè)，實行信息資源共享機制。建立環(huán)境事故應(yīng)急監(jiān)控和重大環(huán)境突發(fā)事件預(yù)警體系。
(二十七)健全社會監(jiān)督機制。實行環(huán)境質(zhì)量公告制度，定期公布各省(區(qū)、市)有關(guān)環(huán)境保護指標，發(fā)布城市空氣質(zhì)量、城市噪聲、飲用水水源水質(zhì)、流域水質(zhì)、近岸海域水質(zhì)和生態(tài)狀況評價等環(huán)境信息，及時發(fā)布污染事故信息，為公眾參與創(chuàng)造條件。公布環(huán)境質(zhì)量不達標的城市，并實行投資環(huán)境風(fēng)險預(yù)警機制。發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。企業(yè)要公開環(huán)境信息。對涉及公眾環(huán)境權(quán)益的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監(jiān)督。
(二十八)擴大國際環(huán)境合作與交流。要積極引進國外資金、先進環(huán)保技術(shù)與管理經(jīng)驗，提高我國環(huán)保的技術(shù)、裝備和管理水平。積極宣傳我國環(huán)保工作的成績和舉措，參與氣候變化、生物多樣性保護、荒漠化防治、濕地保護、臭氧層保護、持久性有機污染物控制、核安全等國際公約和有關(guān)貿(mào)易與環(huán)境的談判，履行相應(yīng)的國際義務(wù)，維護國家環(huán)境與發(fā)展權(quán)益。努力控制溫室氣體排放，加快消耗臭氧層物質(zhì)的淘汰進程。要完善對外貿(mào)易產(chǎn)品的環(huán)境標準，建立環(huán)境風(fēng)險評估機制和進口貨物的有害物質(zhì)監(jiān)控體系，既要合理引進可利用再生資源和物種資源，又要嚴格防范污染轉(zhuǎn)入、廢物非法進口、有害外來物種入侵和遺傳資源流失。
六、加強對環(huán)境保護工作的領(lǐng)導(dǎo)
(二十九)落實環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。地方各級人民政府要把思想統(tǒng)一到科學(xué)發(fā)展觀上來，充分認識保護環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，增強環(huán)境憂患意識和做好環(huán)保工作的責(zé)任意識，抓住制約環(huán)境保護的難點問題和影響群眾健康的重點問題，一抓到底，抓出成效。地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門主要負責(zé)人是本行政區(qū)域和本系統(tǒng)環(huán)境保護的第一責(zé)任人，政府和部門都要有一位領(lǐng)導(dǎo)分管環(huán)保工作，確保認識到位、責(zé)任到位、措施到位、投入到位。地方人民政府要定期聽取匯報，研究部署環(huán)保工作，制訂并組織實施環(huán)保規(guī)劃，檢查落實情況，及時解決問題，確保實現(xiàn)環(huán)境目標。各級人民政府要向同級人大、政協(xié)報告或通報環(huán)保工作，并接受監(jiān)督。
(三十)科學(xué)評價發(fā)展與環(huán)境保護成果。研究綠色國民經(jīng)濟核算方法，將發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益逐步納入經(jīng)濟發(fā)展的評價體系。要把環(huán)境保護納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，并將考核情況作為干部選拔任用和獎懲的依據(jù)之一。堅持和完善地方各級人民政府環(huán)境目標責(zé)任制，對環(huán)境保護主要任務(wù)和指標實行年度目標管理，定期進行考核，并公布考核結(jié)果。評優(yōu)創(chuàng)先活動要實行環(huán)保一票否決。對環(huán)保工作作出突出貢獻的單位和個人應(yīng)給予表彰和獎勵。建立問責(zé)制，切實解決地方保護主義干預(yù)環(huán)境執(zhí)法的問題。對因決策失誤造成重大環(huán)境事故、嚴重干擾正常環(huán)境執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，要追究責(zé)任。
(三十一)深入開展環(huán)境保護宣傳教育。保護環(huán)境是全民族的事業(yè)，環(huán)境宣傳教育是實現(xiàn)國家環(huán)境保護意志的重要方式。要加大環(huán)境保護基本國策和環(huán)境法制的宣傳力度，弘揚環(huán)境文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明，以環(huán)境補償促進社會公平，以生態(tài)平衡推進社會和諧，以環(huán)境文化豐富精神文明。新聞媒體要大力宣傳科學(xué)發(fā)展觀對環(huán)境保護的內(nèi)在要求，把環(huán)保公益宣傳作為重要任務(wù)，及時報道黨和國家環(huán)保政策措施，宣傳環(huán)保工作中的新進展新經(jīng)驗，努力營造節(jié)約資源和保護環(huán)境的輿論氛圍。各級干部培訓(xùn)機構(gòu)要加強對領(lǐng)導(dǎo)干部、重點企業(yè)負責(zé)人的環(huán)保培訓(xùn)。加強環(huán)保人才培養(yǎng)，強化青少年環(huán)境教育，開展全民環(huán)�？破栈顒樱岣呷癖Ｗo環(huán)境的自覺性。
(三十二)健全環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制。建立環(huán)境保護綜合決策機制，完善環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負責(zé)的環(huán)境保護協(xié)調(diào)機制，充分發(fā)揮全國環(huán)境保護部際聯(lián)席會議的作用。國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門是環(huán)境保護的執(zhí)法主體，要會同有關(guān)部門健全國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范環(huán)境信息的發(fā)布。抓緊編制全國生態(tài)功能區(qū)劃并報國務(wù)院批準實施。經(jīng)濟綜合和有關(guān)主管部門要制定有利于環(huán)境保護的財政、稅收、金融、價格、貿(mào)易、科技等政策。建設(shè)、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等有關(guān)部門要依法做好各自領(lǐng)域的環(huán)境保護和資源管理工作。宣傳教育部門要積極開展環(huán)保宣傳教育，普及環(huán)保知識。充分發(fā)揮人民解放軍在環(huán)境保護方面的重要作用。
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府和國務(wù)院各有關(guān)部門要按照本決定的精神，制訂措施，抓好落實。環(huán)保總局要會同監(jiān)察部監(jiān)督檢查本決定的貫徹執(zhí)行情況，每年向國務(wù)院作出報告。
國務(wù)院
二○○五年十二月三日
