中新網(wǎng)3月6日電 日前，國務院通過了《取水許可和水資源費征收管理條例》，并將于2006年4月15日起正式施行�！稐l例》對1993年頒布的《取水許可制度實施辦法》作了全面修訂，為準確理解《條例》立法精神，中國政府網(wǎng)記者采訪了國務院法制辦公室負責人。
問：為什么要對《辦法》進行修訂？
答：《辦法》自1993年9月1日施行以來，對于規(guī)范取水許可，促進水資源節(jié)約、保護與合理利用，發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和行政管理體制改革的逐步深入，取水許可工作也面臨著一些新的情況：一是，中央提出建立節(jié)約型社會的戰(zhàn)略目標，這對合理配置水資源、節(jié)約利用水資源提出了更高的要求，取水許可制度需要根據(jù)當前的實際情況，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步完善和規(guī)范；二是，按照2002年修訂的水法規(guī)定，對取水需要加強統(tǒng)一管理，并強化流域統(tǒng)一調(diào)度，避免在水資源管理中的地區(qū)分割與部門分割；三是，依照行政許可法的規(guī)定，需要進一步明確取水許可的條件和程序，增加水資源配置的透明度，便于社會監(jiān)督。四是，水資源費征收管理和取水許可制度密切相關(guān)，由于《辦法》沒有規(guī)范水資源費問題，導致實踐中出現(xiàn)水資源費政策不統(tǒng)一、征收程序不規(guī)范、使用方向不合理等問題，有必要在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對其予以適當規(guī)范。
問：為什么取水需要許可并繳納水資源費，《條例》有沒有作出例外規(guī)定？
答：按照2002年修訂的水法規(guī)定，水資源屬于國家所有，由國務院代表國家行使所有權(quán)，凡是直接從江河、湖泊或者地下取水的單位和個人，都應當按照國務院規(guī)定，申請領(lǐng)取取水許可證，并向國家繳納水資源費。取水許可和征收水資源費，是國家作為公共管理者和資源所有人，對有限自然資源開發(fā)利用進行調(diào)節(jié)的一種行政管理措施。
按照水法有關(guān)規(guī)定并結(jié)合實際情況，《條例》明確了不需要申請領(lǐng)取取水許可證和繳納水資源的幾種例外情況：一是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水；二是，家庭生活和畜禽飲用少量取水；三是，為保障生產(chǎn)安全和公共安全臨時應急取(排)水；四是，為農(nóng)業(yè)抗旱和維護生態(tài)與環(huán)境必須臨時應急取水等。除此以外，其他利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的，都必須申請取水許可，并依法繳納水資源費。
問：《條例》對水資源費征收使用管理作了哪些規(guī)定？
答：《條例》對水資源費征收使用管理主要作了三方面的規(guī)定：
一是，明確水資源費征收標準的制定原則。我國幅員遼闊，地區(qū)間水資源狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平存在很大差異，由各省制定水資源費征收標準還是比較合理的，但國務院需要把制定標準的原則明確下來�！稐l例》規(guī)定，除中央直屬和跨省水利工程水資源費征收標準由中央制定外，其他水資源費征收標準由取水口所在地省級人民政府制定。制定水資源費征收標準應當有利于水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護，與當?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，并充分考慮到不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差別。
二是，完善水資源費征收和繳納程序。為了提高行政效率，方便當事人，在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《條例》規(guī)定，水資源費原則上由取水審批機關(guān)負責征收，取水審批機關(guān)按照實際取水量和水資源費征收標準確定具體的繳納數(shù)額后，向取水單位或者個人送達書面通知。取水單位或者個人應當自收到通知之日起7日內(nèi)辦理繳納手續(xù)，如果有特殊困難的，可以申請緩繳。
三是，規(guī)范水資源費的分配和使用。為了確保水資源費“取之于水、用之于水”，《條例》規(guī)定，水資源費應當解繳國庫，全額納入財政預算，主要用于水資源的節(jié)約、保護和管理，任何單位和個人都不得截留、侵占或者挪用水資源費。
問：《條例》規(guī)定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取水征收水資源費的主要考慮是什么，是如何規(guī)定的？
答：妥善處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取水的水資源費征收問題，關(guān)系到節(jié)約水資源和農(nóng)民減負增收�？紤]到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水量大(據(jù)水利部統(tǒng)計，2004年，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水3585.7億立方米，占當年總?cè)∷康?4.6%，其中農(nóng)田灌溉取水3227.1億立方米，占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水量的90%)、用水模式粗放，不利于水資源的可持續(xù)利用，國務院決定對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水征收水資源費。但需要強調(diào)的是，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接取水收費只是一種手段，目的在于促進灌溉方式轉(zhuǎn)變、培養(yǎng)農(nóng)民節(jié)約用水意識，而且在作出規(guī)定時，統(tǒng)籌考慮了減輕農(nóng)民負擔與促進水資源節(jié)約利用兩個因素，分不繳、免繳和低標準繳納三種情況作了規(guī)范：
一是，明確了農(nóng)民不需要繳納水資源費的情形�！稐l例》規(guī)定，農(nóng)民使用本集體的水塘、水庫中的水，家庭生活和畜禽飲用等少量取水，均不需要申請取水許可，也不需要繳納水資源費。農(nóng)民使用供水工程例如水庫中的水，只需向供水工程單位繳納水費，水資源費由供水工程單位向國家統(tǒng)一繳納。
二是，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水在定額內(nèi)免繳水資源費。《條例》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市應當核定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水定額，直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，只要沒有超過定額，就不需要繳納水資源費，也就是說，對于大量的、分散的單個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者而言，基本上都可以免繳水資源費。
三是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超定額取水的，雖然需要繳納水資源費，但水資源費征收標準也比較低�！稐l例》規(guī)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費征收標準，應當根據(jù)當?shù)厮Y源條件、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展狀況和促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水需要制定。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取水的水資源費征收標準應當?shù)陀谄渌袠I(yè)例如工業(yè)用水、城市生活用水的水資源費征收標準，糧食作物的水資源費征收標準應當?shù)陀诮?jīng)濟作物的水資源費征收標準，具體征收步驟和范圍由省級人民政府規(guī)定。實踐中，農(nóng)業(yè)水資源費標準也確實是比較低的，據(jù)水利部估算，全國農(nóng)業(yè)水資源費征收標準綜合平均水平大約為0.002元/立方米。
《條例》施行后，各級地方人民政府應當采取措施，加大投入，大力研究推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水技術(shù)，加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的引導和扶持力度，鼓勵農(nóng)民逐步改變高耗水的生產(chǎn)習慣，提高農(nóng)業(yè)用水效率，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)。
問：與《辦法》相比，《條例》在取水許可制度上作了哪些修改與完善？
答：一是，規(guī)范了取水許可程序。為了更好地保護相對人權(quán)益，提高行政效率，按照行政許可法的有關(guān)規(guī)定，《條例》進一步完善了取水許可申請、受理、審批的程序，明確了審批權(quán)限和期限，規(guī)范了取水申請批準文件和取水許可證的主要內(nèi)容、發(fā)放程序和有效期限，增強了法律的可操作性。
二是，明確了取水許可審批的基本依據(jù)�！稐l例》規(guī)定，取水許可實行總量控制與定額管理，審批機關(guān)應當依據(jù)流域、區(qū)域間的水量分配方案或者協(xié)議，首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)與環(huán)境用水以及航運等需要。
三是，增強了審批的公開性和透明度�！稐l例》規(guī)定，取水涉及社會公共利益需要聽證的，審批機關(guān)應當向社會公告并舉行聽證；取水涉及申請人與他人之間利害關(guān)系的，審批機關(guān)在作出是否批準取水申請的決定前，應當告知申請人和利害關(guān)系人，申請人、利害關(guān)系人要求聽證的，審批機關(guān)應當組織聽證。對于取水許可證的發(fā)放情況，審批機關(guān)應當定期公告。
四是，明確了不予批準的情形。為了加強水資源保護，避免行政機關(guān)任意“不許可”或者“亂許可”，《條例》明確了不予批準的情形：在地下水禁采區(qū)取用地下水的；在已經(jīng)達到取水許可控制總量的地區(qū)增加取水量的；可能對水功能區(qū)水域使用功能造成重大損害的；取水、退水布局不合理的；公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要時，建設(shè)項目自備取水設(shè)施取用地下水的；可能對第三者或者社會公共利益產(chǎn)生重大損害等。
五是，強化了取水許可審批的法律約束力�！稐l例》規(guī)定，取水申請經(jīng)審批機關(guān)批準后，申請人方可興建取水工程或者設(shè)施；需由國家審批、核準的建設(shè)項目，未取得取水申請批準文件的，項目主管部門不得審批、核準該建設(shè)項目。
問：為保證取水許可和水資源費征收管理制度落到實處，《條例》規(guī)定了哪些監(jiān)督管理措施，在《條例》實施前和執(zhí)行中需要注意什么問題？
答：《條例》規(guī)定的監(jiān)督管理措施主要有：一是，加強對取水單位和個人的后續(xù)監(jiān)管。為了促進合理取水和節(jié)約用水，保護生態(tài)環(huán)境，維護公共利益，《條例》規(guī)定，國家實行年度取水總量控制制度，取水單位和個人應當在每年12月31日前向?qū)徟鷻C關(guān)報送本年度取水情況和下一年度取水計劃建議，如果出現(xiàn)自然原因?qū)е滤繙p少、取水對生態(tài)環(huán)境造成嚴重影響、地下水嚴重超采等問題，審批機關(guān)可以對取水單位和個人的年度取水量進行限制，在發(fā)生重大旱情時，還可以對其取水量予以緊急限制。二是，規(guī)范行政機關(guān)的執(zhí)法行為，強化層級監(jiān)督�！稐l例》規(guī)定，審批機關(guān)在對取水單位和個人取水量予以限制前，應當及時作出書面通知；監(jiān)督檢查人員在執(zhí)行公務時，應當出示合法有效的行政執(zhí)法證件；下級水利部門應當將取水許可證發(fā)放情況定期報送上級水利部門，上級水利部門發(fā)現(xiàn)越權(quán)審批、違法審批等問題的，應當及時要求下級水利部門糾正。
現(xiàn)在距《條例》實施只有一個月左右的時間，當前我們應該著重抓好以下兩方面的工作：一是，有關(guān)部門和地方人民政府要加大宣傳力度，讓社會和群眾盡快熟悉《條例》確立的各項制度，為實施打好基礎(chǔ)。二是，要盡快清理不符合《條例》精神的各種規(guī)章與文件，該廢的廢，該改的改，《條例》要求建立的各項配套制度，例如取水許可審批權(quán)限劃分、水資源費征收標準等，在《條例》實施前應當盡快落實。
“徒法不足以自行”，再好的制度也需要人來落實，《條例》施行以后，各級水利部門要按照國務院的要求，嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法；地方各級人民政府要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，避免法律在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，發(fā)現(xiàn)有違法或不當?shù)男袨�，應當及時糾正。法制建設(shè)需要全社會的參與，群眾監(jiān)督是保證法律執(zhí)行的重要手段，希望社會各界及時向我們反饋《條例》執(zhí)行中遇到的問題。
