學(xué)者撰文論ECFA下的公共采購協(xié)議

　　2010年6月30日，《海峽兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議》(臺灣稱“兩岸經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)協(xié)議”， 以下簡稱ECFA )在重慶正式簽署。9月12日，兩岸兩會確認(rèn)ECFA正式生效。由此，兩岸經(jīng)濟(jì)脈絡(luò)基本打通，真正開始進(jìn)入完全經(jīng)貿(mào)合作的時代。按照ECFA文本和配套法規(guī)，以及協(xié)議簽署內(nèi)容，兩岸正設(shè)立“經(jīng)濟(jì)合作委員會”就框架內(nèi)各項目標(biāo)展開磋商，逐一簽署協(xié)議。

　　在ECFA簽訂之前一年的2009年7月15日，臺灣正式成為世界貿(mào)易組織(WTO)下的第41個政府采購協(xié)議(GPA)成員。大陸正開展加入政府采購協(xié)議談判。由于大陸政府采購現(xiàn)狀、出牌內(nèi)容與歐美要求差距較大(如國有企業(yè)和地方政府是否納入政府采購協(xié)議內(nèi)容)，預(yù)計將有一段較為艱苦的談判過程。由此，大陸在正式加入GPA之前可以商討兩岸構(gòu)建EFCA下的公共采購協(xié)議(以下簡稱“兩岸公共采購協(xié)議”)的可能性,必要時可以先行簽署兩岸公共采購協(xié)議。

　　兩岸公共采購協(xié)議的理論基礎(chǔ)

　　兩岸公共采購協(xié)議的理論基礎(chǔ)應(yīng)該是世界貿(mào)易組織下的經(jīng)濟(jì)自由洽談，以及基于該原則下的ECFA與政府采購協(xié)議(GPA)。ECFA是在不違反WTO的規(guī)范下，為充分表現(xiàn)兩岸特色而簽署的框架協(xié)議。目的是為推動兩岸經(jīng)貿(mào)往來正�；�、機(jī)制化和制度化。其主要內(nèi)容(涵蓋投資協(xié)議、貨品貿(mào)易與服務(wù)業(yè)貿(mào)易協(xié)議、爭端解決機(jī)制等)包括貨物、服務(wù)貿(mào)易和投資工程等公共市場交易正屬于政府采購協(xié)議內(nèi)容。

　　《政府采購協(xié)議》是世界貿(mào)易組織(WTO)框架下的一項諸邊協(xié)議。它要求各參加方在互惠的基礎(chǔ)上開放政府采購市場，按照國民待遇和非歧視原則開展政府采購活動，通過更大程度的自由貿(mào)易，來實(shí)現(xiàn)全球貿(mào)易的擴(kuò)大。GPA加入方通過在政府采購的門檻價、采購實(shí)體、采購范圍和總備注等GPA的通行標(biāo)準(zhǔn)與各GPA成員進(jìn)行談判。通過多邊談判后加入GPA，才能享受《政府采購協(xié)議》規(guī)定的權(quán)利，履行相應(yīng)的義務(wù)。

　　兩岸公共采購協(xié)議正是ECFA與GPA的融合。通過雙方有約束力的公共采購協(xié)議簽訂可以進(jìn)一步融合兩岸間的公共采購政策和法律制度，消除兩岸公共采購政策可能引起的貿(mào)易壁壘，進(jìn)一步擴(kuò)大促進(jìn)政府采購市場的對外開放和擴(kuò)大國際貿(mào)易。

　　兩岸公共采購協(xié)議的實(shí)踐基礎(chǔ)

　　大陸是臺灣第一大貿(mào)易伙伴、第一大出口伙伴及第二大進(jìn)口伙伴，經(jīng)貿(mào)關(guān)系相當(dāng)密切。兩岸的長期投資、經(jīng)貿(mào)之旅和民間交流等為兩岸經(jīng)濟(jì)合作全方位、寬領(lǐng)域、多層次邁進(jìn)提供了良好條件。特別是2009年10月之后的大陸赴臺各種經(jīng)貿(mào)團(tuán)采購團(tuán)頻頻出擊，為緩解臺灣經(jīng)濟(jì)困難，促進(jìn)兩岸貿(mào)易發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

　　據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)，2009年兩岸貿(mào)易總額為1062.3億美元(由于受金融危機(jī)的影響同比下降17.8%。)。據(jù)臺外貿(mào)協(xié)會統(tǒng)計，2009年大陸累計對臺采購額為150億美元。采購產(chǎn)品包括電子信息、機(jī)械、石化、紡織、食品和農(nóng)產(chǎn)品等。占2009年大陸對臺進(jìn)口總額的17.5%。據(jù)此以及國際慣例估算，公共采購數(shù)額占兩岸貿(mào)易總額的10%以上。相信ECFA之后，這一比例和規(guī)模將會逐年不斷增長。2010年前7個月，大陸與臺灣的貿(mào)易額超過819億美元(同比增長56%)，預(yù)計公共采購額占80億美元左右。

　　龐大的公共采購數(shù)額給兩岸公共采購協(xié)議構(gòu)建提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。雖然兩岸公共采購交易數(shù)額龐大，但雙方交易主要以經(jīng)貿(mào)團(tuán)、采購團(tuán)為主，采購機(jī)動性較大、采購數(shù)量及后續(xù)服務(wù)缺乏跟蹤及監(jiān)督。公共主體參與分散、不夠普遍且救濟(jì)等保障配套制度不足。兩岸公共采購的理論研究貧弱，雙方制度交流與合作還未真正開展。兩岸公共采購政策功能作用強(qiáng)大，但還遠(yuǎn)未顯現(xiàn)，未來潛力巨大。

　　獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)交流合作形式

　　在豐富的采購實(shí)踐基礎(chǔ)面前，ECFA的簽署和實(shí)施給公共采購協(xié)議簽訂帶來契機(jī)。

　　兩岸公共采購協(xié)議是在ECFA主導(dǎo)下，就兩岸公共主體間開展貨物、服務(wù)和工程采購所形成的制度、政策和實(shí)施等簽訂合作協(xié)議。兩岸公共采購協(xié)議主體廣泛包括所有公共部門，市場主體豐富包括工程、貨物和服務(wù)等各行各業(yè)供應(yīng)商，采購總量巨大(估計每年占兩岸貿(mào)易額的10%以上)。它是有別于GPA的一種符合兩岸實(shí)際，順應(yīng)兩岸歷史發(fā)展潮流、為兩岸民生謀福祉的創(chuàng)新型、制度化和常態(tài)化的溝通交流平臺，意義重大。

　　作為兩岸特色的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制之一，兩岸公共采購協(xié)議是促進(jìn)兩岸政府、中介、企業(yè)、民間以及市場的一種長期化、制度化和常態(tài)化的先進(jìn)交易形式，具有與經(jīng)貿(mào)團(tuán)采購團(tuán)和一般展覽會等完全不同的作用。它除了使采購制度化、常態(tài)化外，作為特定采購主體可以形成兩岸公共部門間的定期交流機(jī)制，建立共同的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易采購制度；可以通過公共采購實(shí)現(xiàn)兩岸公共產(chǎn)品和公共服務(wù)趨同；可以通過采購交流有效消除內(nèi)部市場的障礙，不斷完善雙方的采購制度和機(jī)制；可以通過采購分析兩岸企業(yè)沖擊和競合能力，及時調(diào)整政策應(yīng)對國際化競爭；通過公共采購可以實(shí)現(xiàn)兩岸經(jīng)濟(jì)、民生和社會甚至政治政策功能；兩岸公共采購協(xié)議簽訂也為中國加入G PA提供新鮮實(shí)踐經(jīng)驗，更可成為中國公共采購在國際上樹立話語權(quán)的實(shí)踐基地。

　　將這一名稱確定為兩岸公共采購協(xié)議是有特別含義的。首先，它遵循于G PA但區(qū)別于GPA。兩岸公共采購協(xié)議應(yīng)與當(dāng)前大陸參加GPA談判完全區(qū)別開來。它是兩岸建立ECFA后進(jìn)行磋商研究形成的獨(dú)特的公共采購協(xié)議，僅適用于兩岸之間。其次，由于兩岸的獨(dú)特關(guān)系，它不是政府間的采購協(xié)議，所以也不應(yīng)納入加入GPA談判范疇，而稱之為兩岸公共采購協(xié)議；再者，兩岸公共采購協(xié)議是以關(guān)注兩岸民生和公共產(chǎn)品及服務(wù)為基礎(chǔ)的公共服務(wù)型采購協(xié)議，是順應(yīng)ECFA的要求的新型采購模式。最后，確定為公共采購協(xié)議是將順應(yīng)國際化的需要，將國有企業(yè)、公益部門如基金會、NGO組織等作為公共采購主體納入進(jìn)來，不斷擴(kuò)大兩岸公共采購范圍、規(guī)模和交融度。

　　構(gòu)建兩岸公共采購協(xié)議必須秉持著兩岸平等協(xié)商、謀求互利共贏、照顧彼此關(guān)切的基本原則。具體可以開展以下工作：

　　一、確立固定機(jī)制，研究磋商協(xié)議。在兩岸經(jīng)濟(jì)合作委員會下設(shè)立公共采購協(xié)議磋商小組，由兩岸相關(guān)領(lǐng)域官員和專家組成，就公共采購實(shí)體、采購門檻及范圍、具體內(nèi)容、制度、救濟(jì)機(jī)制和定期采購活動開展等進(jìn)行磋商。

　　目前國際上尚無統(tǒng)一的政府采購定義，GPA亦沒有用列舉方式反映政府采購內(nèi)容。而公共采購更是個新事物，雙方可以就公共主體使用公共資金開展采購活動這一概念內(nèi)通過談判確定需要承諾開放的貨物、服務(wù)、工程項目范圍。通過談判可以確立三個協(xié)議目標(biāo)層次。

　　第一層次是融合一套公開、透明和非歧視的公共采購程序，最大限度擴(kuò)大雙方公共采購領(lǐng)域的競爭，提高公共采購的經(jīng)濟(jì)性和效率；第二層次是逐步融合和趨同雙方的公共采購的法律和制度規(guī)則等，最大限度開放各自公共采購市場，消除貿(mào)易壁壘，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易擴(kuò)大和自由；第三層次是在前兩個層次達(dá)到一定水平的基礎(chǔ)上，盡快實(shí)現(xiàn)雙方公共采購政策功能目標(biāo)。

　　二、建立兩岸公共采購論壇�？梢栽诤�峽兩岸論壇和兩岸經(jīng)貿(mào)文化論壇下設(shè)公共采購論壇。也可以開展獨(dú)立的兩岸公共采購論壇，定期對兩岸公共采購法律制度、采購模式、采購內(nèi)容、采購政策以及采購交融性等問題進(jìn)行研究深化。既體現(xiàn)兩岸公共采購理論的高度深度，也不斷尋求兩岸公共采購過程中的制度、操作和機(jī)制的完善。

　　三、成立兩岸公共采購博覽會。成立兩岸公共采購博覽會是公共采購協(xié)議簽訂后具體實(shí)施過程中的重要載體之一。博覽會屬于會展經(jīng) 濟(jì)，是世界上三大無煙經(jīng)濟(jì)之一。舉辦兩岸公共采購博覽會可以將兩岸的公共部門采購主體、集中采購機(jī)構(gòu)和各類供應(yīng)商有機(jī)的聯(lián)系在一起，并且定期、長期地開展大規(guī)模的公共采購活動。

　　通過會展實(shí)現(xiàn)交易和采購功能作用，這種創(chuàng)新的采購模式能加快建立兩岸公共采購統(tǒng)一大市場的步伐。同時通過定期、及時、長期、互動的采購機(jī)制產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，甚至帶來一定的政治效應(yīng)。博覽會可以采取“S1”運(yùn)作機(jī)制，由沿海各省從遼寧到廣西形成“S”形和臺灣相互舉辦；也可以固定由某個地方永久舉辦。兩岸公共采購博覽會應(yīng)盡快成為國際展覽聯(lián)盟(UFI)成員，成為兩岸經(jīng)貿(mào)交流的最有力的平臺。

　　四、公共采購協(xié)議具體實(shí)施中應(yīng)發(fā)揮兩岸公共采購政策導(dǎo)向功能。應(yīng)研判兩岸經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，發(fā)揮公共采購政策導(dǎo)向功能。目前大陸正在加快自主創(chuàng)新型國家建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)更加關(guān)注社會民生。臺灣也急需打破狹窄發(fā)展概念，愿意推動兩岸經(jīng)貿(mào)關(guān)系“正�；�”，盡快融入亞洲經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

　　因此，可以根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和特點(diǎn)開展政策導(dǎo)向型公共采購：如共同加大規(guī)模采購力度，共同應(yīng)對國際金融危機(jī)后續(xù)影響和國際經(jīng)濟(jì)激烈競爭的挑戰(zhàn)；繼續(xù)加大對臺采購規(guī)模，引導(dǎo)臺灣經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇；針對臺灣推出生物科技、觀光旅游、綠色能源、醫(yī)療保健、精致農(nóng)業(yè)和文化創(chuàng)意等六大新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及大陸推出戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)政策，兩岸公共采購協(xié)議談判可以聚焦在新興產(chǎn)業(yè)上實(shí)施更大程度的開放式采購。

　　在產(chǎn)品方面，大陸定向?qū)ε_灣開展火龍果、柳橙、茶葉、石斑魚和秋刀魚等農(nóng)漁產(chǎn)品采購，更加惠及臺灣農(nóng)民。對鋼鐵、玻璃等迄今無法進(jìn)入臺灣市場的公共工程材料項目，大陸可以要求開展采購。

　　在服務(wù)采購方面，大陸對臺灣開放會計、計算機(jī)及相關(guān)服務(wù)、工業(yè)設(shè)計、研發(fā)、會議、廣告設(shè)計、會展等文化產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、金融保險、郵政和分銷等服務(wù)采購。臺灣對大陸開放基礎(chǔ)研究與發(fā)展、會議及展覽、特制品設(shè)計、進(jìn)口電影片配額、經(jīng)紀(jì)商、運(yùn)動及其他娛樂、航空電腦訂位系統(tǒng)以及銀行等優(yōu)勢服務(wù)采購。

　　在公共工程及政府服務(wù)采購方面，雙方可以加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)化政府行政服務(wù)采購，提高公共服務(wù)能力，增強(qiáng)競爭力。雙方還可以由采購合作走向項目合作，特別是在新能源、新材料、生命科學(xué)、生物醫(yī)藥、信息網(wǎng)絡(luò)等新興產(chǎn)業(yè)方面形成公共采購聯(lián)盟，為產(chǎn)業(yè)整合帶來深遠(yuǎn)影響。　　(作者 黃冬如 系中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院博士)