公益彩票應成為中國博彩業(yè)的中流砥柱

　　公益彩票的發(fā)行代表國家形象，關系到國計民生、百姓富祉。作為中國博彩業(yè)主流的公益彩票應當樹立起科學的彩票發(fā)展觀，保證彩票事業(yè)規(guī)范、安全、健康、和諧地運行和發(fā)展。

　　加快彩票立法

　　目前中國彩票業(yè)之所以存在種種問題和弊端的一個重要原因，就是我國迄今為止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依據(jù)仍然是2001年制定的《國務院關于進一步規(guī)范彩票管理的通知》，以及財政部在此通知精神指導下制定的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》和《彩票發(fā)行與銷售機構財務管理辦法》等三個文件。目前由于缺乏法律依據(jù)，僅靠原有的政府文件已經(jīng)遭遇到許多管理的窘境。

　　政策不能代替法律。特別是目前我國彩票發(fā)行分別由民政部和體育總局管理，財政部進行監(jiān)管，三個部門是平行的，監(jiān)管在很多情況下顯得十分尷尬和無力。

　　相比較而言，國外的彩票立法要完善的多。以美國加州頒布的《加州彩票法令》為例，該法共分為8個大的條款：對于彩票的一般條款和定義、加州彩票委員會的權力和義務、董事會的權力和義務、彩票銷售商、彩票供應商以及加州彩票基金等多方面的內容制定了詳細具體的規(guī)定。例如，第8880.1節(jié)說明了加州彩票發(fā)行的目的是資助加州的教育事業(yè)。第8880.4節(jié)規(guī)定了彩票營業(yè)收入的分配，其中返獎率為50%；公益金為34%，彩票發(fā)行費用為16%。第8880.11節(jié)規(guī)定了“彩票委員會”由5位成員構成，負責監(jiān)督加州彩票和董事。第8880.35節(jié)對彩票的電子售票機做出了詳盡的規(guī)定。第8880.44節(jié)要求彩票銷售滿6個月后必須對博彩者的人口統(tǒng)計特征進行統(tǒng)計學研究。第8880.52節(jié)規(guī)定了對未成年人的銷售問題，規(guī)定“不得向未滿18歲者出售博彩彩票或股票”，違反者則犯輕罪，未成年人如購買也犯輕罪。總之，這部彩票法令相當完善，值得我們借鑒。

　　因此，全國人大應加快彩票業(yè)的立法。中國的博彩業(yè)只有在彩票立法之后才能真正步入科學發(fā)展時期，也才能真正解決彩票業(yè)的發(fā)行和管理的體制問題。

　　科學地進行彩票監(jiān)管

　　目前，我國的彩票監(jiān)管由財政部負責，具體由綜合業(yè)務司彩票管理處實施，屬于純粹的行政監(jiān)管。

　　從近幾年彩票監(jiān)管的效果來看，我國彩票缺乏基本的管理常識，監(jiān)管水平比較低下，低級錯誤不斷涌現(xiàn)，已不能適應彩票業(yè)的發(fā)展。例如，在體彩“排列3”的發(fā)行監(jiān)管上極為不力，直接導致了彩市的動蕩。尤其是今年3月20日在無奈的情況下提前宣布中止體彩“排列3”的原定派獎周期，嚴重損害了國家彩票的誠信形象。此外，今年河北邯鄲農行5100萬盜竊案的發(fā)生，也與監(jiān)管部門對于河北體彩對于彩民誤導宣傳和彩票投注的監(jiān)管不力有關。

　　彩票監(jiān)管的現(xiàn)狀必須加以改變。必須樹立科學的彩票監(jiān)管觀。應著重于以下幾個方面：

　　第一，成立國家彩票監(jiān)督委員會。國內銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)都已經(jīng)有了國家正規(guī)的監(jiān)管委員會，唯獨彩票業(yè)尚屬于行政監(jiān)管。而國外彩票業(yè)基本上都有國家彩票監(jiān)督部門。因此，我們建議，將來在彩票立法通過后，應迅速成立國家彩票監(jiān)督委員會，由政府、學術機構、公眾代表和博彩界的人士組成，代表國家實施對博彩業(yè)的規(guī)劃和管理。

　　第二，提高科學監(jiān)管水平。中國的博彩業(yè)已經(jīng)進入高速發(fā)展時期，同時也進入了高風險運營時期，監(jiān)管的難度日趨增加。因此必須提高科學監(jiān)管的水平。

　　一是政府控制彩票的發(fā)行和管理，樹立科學的彩票發(fā)行觀，其核心就是貫徹彩票的有控制存在原則和幸運中獎原則。

　　從根本上來說，世界上絕大多數(shù)國家和政府發(fā)行的彩票都是由國家壟斷發(fā)行，用于支持國家所興辦的公益事業(yè)的一種彩民和國家進行博弈的機會性游戲。作為一種機會性游戲，彩票的規(guī)律不可以被任何個人和機構所掌握，而國家和其委托的發(fā)行機構則可以按照概率和統(tǒng)計規(guī)律來控制彩票發(fā)行的量與度，最大限度地縮小彩票發(fā)行的負面影響，使彩票造福于民。

　　根據(jù)上述對彩票概念的理解，我們又可以引申出如下關于彩票發(fā)行和管理的基本原則：彩票是一種有控制的存在；彩票的中獎是小概率事件；彩票的中獎是幸運中獎。我們必須引導彩民正確的理解，樹立起理性的彩票消費理念。

　　二是貫徹適度間接競爭的原則。彩票經(jīng)營一方面屬于國家壟斷的一種經(jīng)濟行為，彩票發(fā)行機構隸屬于非營利組織。另一方面，彩票的發(fā)行和彩民的購彩行為又具有市場化的特征。由于彩票市場的二重性，彩票的經(jīng)營管理可以進行適度的競爭和營銷。但是，彩票業(yè)決不可以像一般工商企業(yè)那樣進行直接的競爭。彩票直接競爭的惡果必然是干擾彩票市場的秩序，放大彩票發(fā)行的負面效應。國家的兩個彩票發(fā)行機構決不能進行直接的競爭，而只能進行有限的、間接的競爭。這種間接的競爭就是不同彩票品種間的競爭，不同游戲玩法間的競爭。這是彩票監(jiān)管的一條重要原則。

　　三是建立完善的信息披露制度。例如，美國加州、紐約州的彩票官方網(wǎng)站上包括公益金使用方向在內的各種信息十分詳盡，值得借鑒。

　　第三，擴大監(jiān)管的范圍。近幾年我國審計部門對彩票發(fā)行機構的發(fā)行費用進行了審計，發(fā)現(xiàn)了很多問題。但是監(jiān)管仍然不夠。其中公益金的使用方向不十分明確，缺乏監(jiān)管，這也在一定程度上影響了彩票的公益形象和銷售，今后應當加強擴大監(jiān)管的范圍，使得國家彩票更加透明化。

　　規(guī)范和加大對國家彩票的宣傳

　　科學地進行彩票宣傳主要應注意三點：

　　第一，大力對國家彩票進行正面宣傳，鼓勵人們用適度的零花錢購買國家彩票，并講清楚彩票與賭博的區(qū)別，以應對私彩、境外彩票和地下彩票的挑戰(zhàn)。

　　第二，加強對彩票公益形象的宣傳。美國各州的彩票網(wǎng)站對彩票公益金的使用都有非常詳細和明確的公布，非常透明。在這方面我們做得很不夠，我們應當借鑒學習。

　　第三，彩票監(jiān)管部門和發(fā)行機構應加強與媒體的溝通，在大眾傳播媒體上減少和控制對中大獎以及彩票投注技巧的宣傳，防止誤導公眾。

　　關注博彩的社會責任

　　彩票發(fā)行是一把雙刃劍，一方面可為社會募集大量的公益金，另一方面也帶來大量的社會問題，例如博彩成癮、因買彩票帶來生活上的困難等等。國家和彩票業(yè)更應該關注彩票的社會責任。

　　例如，挪威就堅持有限度發(fā)行彩票的原則。在發(fā)行彩票時嚴格區(qū)分彩票和賭博，發(fā)行彩票時必須考慮道德因素，不得對社會造成危害，以免引起社會問題；同時加重發(fā)行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增長。

　　我們主張讓更多的人買適量的彩票，不要讓少數(shù)人買過多的彩票。以此為標準，我們可以判定什么是好的彩票品種，也可以判定彩票的監(jiān)管是否到位。

　　我們還主張彩票游戲的設立盡可能減少和控制貧困人口的參與，適當發(fā)展適合中高收入群體的博彩品種，通過他們的貢獻以達到平衡社會財富的目的。

　　最后，我們建議，政府還應鼓勵和支持對于博彩業(yè)特別是博彩者消費行為的學術研究，以促進博彩業(yè)的科學發(fā)展。

　　(作者：河南財經(jīng)學院彩票研究所所長 馮百鳴)

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