城鎮(zhèn)土地使用制度改革已經(jīng)走了近三十年的歷程。當(dāng)年,深圳敲響了從無(wú)償劃撥到有償使用的“第一槌”，時(shí)任國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)的王先進(jìn)曾到人民大會(huì)堂接受人大常委會(huì)委員的質(zhì)詢(xún)。

　　近日，在北京中日友好醫(yī)院的病榻前，這位78歲的“老土地”，向《瞭望》新聞周刊講述了城鎮(zhèn)土地使用制度改革的曲折道路以及他的遺憾。

　　改革無(wú)窮期，仍須探索前進(jìn)

　　中國(guó)的改革，應(yīng)該說(shuō)是先從農(nóng)村土地使用制度改革開(kāi)始的，從土地集體經(jīng)營(yíng)改為家庭承包責(zé)任制。當(dāng)時(shí)，我在地方任地委書(shū)記、省委書(shū)記，參與組織領(lǐng)導(dǎo)了這場(chǎng)土地改革運(yùn)動(dòng)。1986年調(diào)任新成立的國(guó)家土地管理局局長(zhǎng)，也是負(fù)責(zé)與土地制度有關(guān)的改革�？磥�(lái)我與土地制度改革是有緣分的。

　　我在國(guó)家土地管理局工作了八個(gè)年頭，主要抓了三項(xiàng)大的改革。第一，根據(jù)中央決定，組織全國(guó)上下建立了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制。這項(xiàng)改革，爭(zhēng)論異常激烈。從1986年國(guó)務(wù)院第100次常務(wù)會(huì)議，到1994年國(guó)務(wù)院召開(kāi)的部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，一直爭(zhēng)論了八年才基本解決。第二，建立了以劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)制度。這項(xiàng)制度，國(guó)家土地管理局建局之初就開(kāi)始醞釀準(zhǔn)備，直到1989年國(guó)家土地管理局和農(nóng)業(yè)部在湖北荊州地區(qū)召開(kāi)全國(guó)第一次基本農(nóng)田保護(hù)工作會(huì)議，才正式確定下來(lái)，1994年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。第三，建立了以出讓、轉(zhuǎn)讓為主要形式的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度。這是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的重大改革。

　　這三項(xiàng)改革，打下了現(xiàn)代土地管理制度的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家土地管理局存在了12年，但堅(jiān)持這三項(xiàng)基本制度，已成為國(guó)土資源部的重要職能，并得到鞏固與發(fā)展。

　　改革序幕拉開(kāi)

　　改革開(kāi)放初期，許多改革是“摸著石頭過(guò)河”，城鎮(zhèn)土地制度改革也是如此。我國(guó)城市土地使用制度，長(zhǎng)期實(shí)行政府劃撥，無(wú)償使用、無(wú)限期使用、不允許轉(zhuǎn)讓流動(dòng)。這顯然不適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，首先碰到的是引進(jìn)外資辦企業(yè)需要用土地，怎么辦？當(dāng)時(shí)意見(jiàn)比較統(tǒng)一：有償使用，收費(fèi)。1979年我國(guó)出臺(tái)了《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》，規(guī)定對(duì)外資企業(yè)征收土地使用費(fèi)。1980年國(guó)務(wù)院又制定了《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，明確指出不論是新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場(chǎng)地，中外合資企業(yè)用地都應(yīng)計(jì)收?qǐng)龅厥褂觅M(fèi)。這就改變了土地?zé)o償使用的制度。這應(yīng)該是城鎮(zhèn)土地使用制度改革的開(kāi)始。但由于只限于中外合資企業(yè)，范圍很小，只能算是序幕。

　　國(guó)內(nèi)企業(yè)怎么辦，要不要實(shí)行改革？這期間，有些專(zhuān)家和有關(guān)部門(mén)對(duì)土地有償使用正在進(jìn)行研究。1982年深圳特區(qū)開(kāi)始征收土地使用費(fèi)，1984年撫順市在經(jīng)營(yíng)企業(yè)中開(kāi)征土地使用費(fèi)試驗(yàn)。根據(jù)當(dāng)時(shí)的研究和深圳、撫順的實(shí)踐，1986年12月，國(guó)家土地管理局向國(guó)務(wù)院寫(xiě)了報(bào)告，提出全國(guó)普遍開(kāi)征土地使用費(fèi)。理由是：第一，國(guó)家對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入了大量資金，提高了土地使用價(jià)值，因此土地應(yīng)該有償使用；第二，要節(jié)約用地，保護(hù)耕地，只有法律手段不行，還要用經(jīng)濟(jì)手段，用地要付出高額成本，讓土地使用者建立自我約束機(jī)制；第三，馬克思地租理論也認(rèn)為：“消滅土地私有制并不要求取消地租”，收費(fèi)有據(jù)。

　　但在當(dāng)時(shí)，收土地使用費(fèi)還是收土地使用稅，理論界特別是部門(mén)之間爭(zhēng)論非常激烈。有的說(shuō)，目前企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難，不能收費(fèi)；有的說(shuō)，國(guó)家財(cái)政困難，要收稅；有的說(shuō)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重不足，應(yīng)該收費(fèi)；有的說(shuō)，馬克思主義認(rèn)為“消滅土地私有制并不要求取消地租”，應(yīng)該名正言順地收地租。在這種背景下，國(guó)家土地管理局的報(bào)告遲遲沒(méi)有得到批復(fù)。1988年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)土地使用稅條例》，這等于給稅費(fèi)之爭(zhēng)作了一個(gè)結(jié)論。在這種情況下，收土地使用費(fèi)的試驗(yàn)難以繼續(xù)，全面征收土地使用費(fèi)更無(wú)法進(jìn)行了。但不論收費(fèi)還是收稅，仍沒(méi)有觸動(dòng)土地有償使用制度的根本問(wèn)題。

　　突破禁區(qū)，創(chuàng)建土地市場(chǎng)

　　深圳特區(qū)是全國(guó)各項(xiàng)改革的試驗(yàn)區(qū)。經(jīng)過(guò)幾年的改革試驗(yàn)，他們覺(jué)得要進(jìn)一步改革開(kāi)放，必須改革現(xiàn)有的土地收費(fèi)制度，沒(méi)有土地市場(chǎng)，就沒(méi)有完整的商品經(jīng)濟(jì)體制。深圳市國(guó)土局的任務(wù)是研究進(jìn)一步改革土地使用制度，建立土地市場(chǎng)，向特區(qū)提出報(bào)告。1986年12月，我正好到深圳調(diào)查研究，聽(tīng)了他們的匯報(bào)，很受啟發(fā)。對(duì)他們提出的“沒(méi)有土地市場(chǎng)就沒(méi)有完整的商品經(jīng)濟(jì)體制”這句話(huà)很感興趣，覺(jué)得土地使用制度改革有出路了。與此同時(shí)，上海也在根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)進(jìn)行了類(lèi)似的研究。于是，國(guó)家土地管理局專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，部署調(diào)查各地對(duì)土地使用制度改革的研究試驗(yàn)情況，提出進(jìn)一步推動(dòng)改革的意見(jiàn)。

　　1987年2月，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志谷牧召開(kāi)外資領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，我作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員參加了會(huì)議。谷牧在會(huì)上傳達(dá)了國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志的意見(jiàn)，能不能轉(zhuǎn)讓一部分城市土地，吸收些外資，加快城市建設(shè)。因事前我對(duì)深圳的情況有些了解，也有進(jìn)一步的思考，我立即表示贊同，并講了三條意見(jiàn)：第一，轉(zhuǎn)讓的是土地使用權(quán)，不是所有權(quán)；第二，轉(zhuǎn)讓土地要有一定年期，不是無(wú)限期的，到時(shí)無(wú)償收回；第三，要按不同年期收取一定的租金。只要把握這三條原則，搞土地轉(zhuǎn)讓就不會(huì)有問(wèn)題。大家都表示贊同。會(huì)議決定，由國(guó)家土地管理局和國(guó)務(wù)院法制辦組織試點(diǎn)。

　　國(guó)家土地管理局很快召開(kāi)了部分城市土地管理局長(zhǎng)座談會(huì)，研究部署土地使用制度改革試點(diǎn)工作要求與會(huì)城市做好準(zhǔn)備。會(huì)后國(guó)家土地管理局進(jìn)行了反復(fù)深入的調(diào)查研究，多次請(qǐng)各方面專(zhuān)家進(jìn)行討論，查看境內(nèi)外有關(guān)資料并經(jīng)常與試點(diǎn)城市溝通，歷時(shí)9個(gè)月時(shí)間，于1987年11月向國(guó)務(wù)院提交了試點(diǎn)報(bào)告。報(bào)告提出了七條原則：一是土地所有者與使用者的基本權(quán)利法律關(guān)系；二是土地最高使用年限以50年為宜，到期無(wú)償收回，使用者也可申請(qǐng)繼續(xù)使用；三是土地取得方式為招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)議出讓?zhuān)凰氖谴_定地價(jià)的原則；五是土地轉(zhuǎn)讓收稅，增值時(shí)收增值稅；六是土地使用權(quán)必須登記方受保護(hù)；七是國(guó)有土地所有者代表為市、縣政府，土地管理部門(mén)是土地所有者代表的辦事機(jī)構(gòu)(這些原則后來(lái)都納入了法律條款)。報(bào)告還提出深圳、上海、天津、廣州、福州、廈門(mén)等城市為試點(diǎn)地區(qū)。

　　國(guó)務(wù)院很快批轉(zhuǎn)了國(guó)家土地管理局的報(bào)告，試點(diǎn)很快啟動(dòng)。1987年12月1日，深圳市按照國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的報(bào)告精神，首次公開(kāi)拍賣(mài)了一幅面積8588平方米地塊50年的使用權(quán)，敲響了新中國(guó)歷史上土地拍賣(mài)的“第一槌”，這是一次歷史性的突破，具有里程碑式的重大意義。

　　深圳之行打開(kāi)了我的思路，國(guó)務(wù)院又賦予了國(guó)家土地管理局試點(diǎn)的權(quán)力，并批準(zhǔn)了試點(diǎn)的基本原則。從此，城鎮(zhèn)土地使用制度改革進(jìn)入了新的歷史階段。

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