中國(guó)的戶籍改革目前已進(jìn)入了深水區(qū)。從現(xiàn)有的戶籍改革推進(jìn)狀況來(lái)看，似乎阻力重重，而且最為關(guān)鍵的是，如何啟動(dòng)就業(yè)、社保、福利等方面的配套改革，是當(dāng)前戶籍改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。從公民收入信息系統(tǒng)建設(shè)入手，建立社會(huì)保障號(hào)，構(gòu)建國(guó)民福利號(hào)碼管理體系，應(yīng)該是與戶籍改革有關(guān)的配套改革的一條可行之路。
公民收入信息系統(tǒng)缺失導(dǎo)致社保政策運(yùn)行失靈
最近幾年，我國(guó)公共部門(mén)若干重要變化值得我們注意。這些變化不僅直接關(guān)系到整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)能否平穩(wěn)運(yùn)行，更直接影響到政府抑制收入不平等過(guò)快增長(zhǎng)、消除貧窮、建設(shè)和諧社會(huì)的能力。
在收入方面，有兩點(diǎn)尤其值得我們注意。其一，稅收中個(gè)人所得稅的規(guī)模以及在財(cái)政收入中所占的比重持續(xù)上升。2006年，全國(guó)稅收收入(不包括關(guān)稅、耕地占用稅和契稅)共入庫(kù)37636億元，個(gè)人所得稅收入占總收入的比重接近7%。
其二，社會(huì)保障費(fèi)的規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，但覆蓋范圍有限。2005年全年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入5093億元，比上年增長(zhǎng)19.6%；全年失業(yè)保險(xiǎn)基金收入333億元，比上年增長(zhǎng)13.8%；全年基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入1405億元。在取得一定進(jìn)展的同時(shí)，到2005年底，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了大約2.3億人，大量在城市地區(qū)工作的農(nóng)村公民仍然被排除在這一體系之外。
在支出方面，也有兩方面的問(wèn)題引起了廣泛關(guān)注。
其一，冒領(lǐng)養(yǎng)老金問(wèn)題愈演愈烈。例如，2004年山西大同市對(duì)養(yǎng)老金領(lǐng)取情況進(jìn)行專項(xiàng)稽查，結(jié)果查出有81名“死魂靈”冒領(lǐng)養(yǎng)老金，金額高達(dá)33萬(wàn)元。大同市社保中心已對(duì)全市9801名離退休人員進(jìn)行了養(yǎng)老金領(lǐng)取資格認(rèn)證，查出25戶企業(yè)存在冒領(lǐng)現(xiàn)象(《人民日?qǐng)?bào)》2004年7月7日，第10版)。
其二，以城市和農(nóng)村低保為核心的政府救助體系飽受詐領(lǐng)問(wèn)題困擾。例如，重慶市綦江縣2004年對(duì)低保戶的一次大檢查中發(fā)現(xiàn)587戶、1282名城市被救助者不應(yīng)該為低保對(duì)象。這些被救助者每月領(lǐng)走低保金48581元。此外，經(jīng)過(guò)此次檢查發(fā)現(xiàn)，因家庭收入增加，應(yīng)得低保金減少的有183戶、314人。由此減少了9361元的政府開(kāi)支。另一方面，也發(fā)現(xiàn)了有些家庭的收入低于政府記錄上的水平，這些被救助者應(yīng)該獲得的低保收入應(yīng)該增加。此類家庭有140戶、279人，月增加低保金6317元。將所有增減相抵，此次檢查每年為綦江縣政府開(kāi)支節(jié)約了近62萬(wàn)元(《中國(guó)青年報(bào)》2004年3月8日)。
上述公共部門(mén)正在經(jīng)歷的四個(gè)變化對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能、建設(shè)和諧社會(huì)的能力構(gòu)成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。
對(duì)社會(huì)保障體系而言，將農(nóng)村公民排除在社保體系之外，不僅損害了這部分人的利益，也降低了整個(gè)社保體系的效率。效率上的損失來(lái)自兩個(gè)方面。第一，數(shù)千萬(wàn)家在農(nóng)村的農(nóng)民工無(wú)法最有效地配置資源，致使這類農(nóng)民工對(duì)子女養(yǎng)老有過(guò)度需求;第二，將這些農(nóng)民工排除在外，大大降低了現(xiàn)有社會(huì)保障體系的支付能力。
在開(kāi)支方面，政府也同樣受制于監(jiān)控手段的缺失。冒領(lǐng)和詐領(lǐng)使資金到了不該得的人手上，直接減少了應(yīng)該享用者的權(quán)益，從而大大降低了救助資金的“瞄準(zhǔn)效率(Targeting Efficiency)”。另外，民政部門(mén)無(wú)法獲得社會(huì)救助項(xiàng)目申請(qǐng)者的資產(chǎn)信息。申請(qǐng)者因而有動(dòng)機(jī)將財(cái)富在流量和存量之間重新組合，以獲取社會(huì)救助收益。政府監(jiān)控手段的缺失扭曲了人們的資產(chǎn)配置，降低了經(jīng)濟(jì)效率。更為重要的是，這一缺失誘發(fā)了嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)——政府救助項(xiàng)目支持了許多18-35歲本應(yīng)該工作的人。
對(duì)于稅務(wù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，獲得高收入者的信息、甚至確認(rèn)究竟誰(shuí)是高收入者都不是容易的事。由于政府缺少中小企業(yè)的使用勞動(dòng)力的數(shù)據(jù)，征收社會(huì)保障費(fèi)也是困難重重。同樣地，社會(huì)保障部門(mén)也難以獲得受益人是否去世的信息；民政部門(mén)缺少必要手段剔出那些不該享受低保的人。
由此可見(jiàn)，公民收入信息系統(tǒng)的缺失不僅關(guān)系到市場(chǎng)配置資源功能的正常發(fā)揮，更直接關(guān)系到政府籌集資金、提供良好公共服務(wù)、進(jìn)而建設(shè)和諧社會(huì)的能力。因此，建立這種看不見(jiàn)的“軟”基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的需要，更是黨和政府建設(shè)和諧社會(huì)、確保長(zhǎng)治久安的需要。
社會(huì)保障號(hào)與國(guó)民福利管理
政府在籌集資金、履行政府職能、建設(shè)和諧社會(huì)過(guò)程中對(duì)公民收入信息有著十分迫切的需求。具體說(shuō)來(lái)，社會(huì)保障部門(mén)對(duì)個(gè)人收入、死亡等信息，稅務(wù)部門(mén)對(duì)個(gè)人收入、家庭成員數(shù)目等信息，以及民政部門(mén)實(shí)施社會(huì)救助項(xiàng)目時(shí)對(duì)個(gè)人收入水平和財(cái)產(chǎn)等信息有著巨大的需求。為了滿足政府部門(mén)的需求，公民收入信息系統(tǒng)應(yīng)大致包括以下內(nèi)容：
1、公民收入信息系統(tǒng)的主要組成部分：身份證(護(hù)照)、駕駛執(zhí)照和社會(huì)保障號(hào)；
2、社會(huì)保障號(hào)主要服務(wù)于三個(gè)政府部門(mén)：稅務(wù)總局、社會(huì)保障部和民政部；
3、社會(huì)保障號(hào)與政府收入：籌集公共資金、收取社會(huì)保障費(fèi)；
4、社會(huì)保障號(hào)與政府開(kāi)支：發(fā)放退休、養(yǎng)老金，核查社會(huì)救助項(xiàng)目，提高“瞄準(zhǔn)效率”；
5、社會(huì)保障號(hào)與收入再分配；
6、社會(huì)保障號(hào)在非政府部門(mén)的應(yīng)用：銀行、保險(xiǎn)、就業(yè)；
7、公民收入信息系統(tǒng)管理的縱向分權(quán)：身份證(護(hù)照)和社會(huì)保障號(hào)由中央政府負(fù)責(zé)，駕照由地方政府負(fù)責(zé)；
8、公民收入信息系統(tǒng)管理的橫向分權(quán)：身份證(護(hù)照)主要由公安部管理；社會(huì)保障號(hào)由財(cái)政部管理；
9、公民收入信息系統(tǒng)與隱私保護(hù)；
10、公民收入信息系統(tǒng)與身份偷竊。
公民收入信息系統(tǒng)的建立將大大提高政府管理、駕馭經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的能力。建立這樣一個(gè)體系還對(duì)社會(huì)救助項(xiàng)目的平穩(wěn)發(fā)展、提高項(xiàng)目“瞄準(zhǔn)效率”有著重大意義，從而對(duì)提高城鄉(xiāng)貧困人口的生活水平有重要作用。
上述內(nèi)容的公民收入信息系統(tǒng)一旦建立，各個(gè)組成部分各司其職，全社會(huì)將能享受由此帶來(lái)的巨大好處，身份證(護(hù)照)將主要服務(wù)于身份證明的目的。公民在旅行、住宿等方面將主要依賴于這一工具。考慮到身份證發(fā)放過(guò)程巨大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，這一職能應(yīng)歸中央政府管理。駕照的主要目的是表明持有者具備安全駕駛車輛所需要的交通知識(shí)和駕駛技能。考慮到各個(gè)地區(qū)道路情況千差萬(wàn)別，對(duì)駕駛技能的要求也不同，駕駛的管理應(yīng)該歸于各個(gè)地方政府。
在這一公民收入信息系統(tǒng)中，社會(huì)保障號(hào)將處于核心地位，將成為我們最重要的“軟基礎(chǔ)設(shè)施”之一。應(yīng)由中央政府的財(cái)政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。
覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障號(hào)將大大提高社會(huì)保障部門(mén)籌集社會(huì)保障費(fèi)的能力。這一基礎(chǔ)設(shè)施的建立不僅能提高社會(huì)保障資金規(guī)模，增強(qiáng)系統(tǒng)穩(wěn)定性；更能將目前分離的、以地方政府為主建立的社會(huì)保障整合為全國(guó)性的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，從而大大提高社會(huì)保障體系的效率。這一號(hào)碼還有助于解決困擾政府多年的社會(huì)保障賬戶不能全國(guó)流通的問(wèn)題，因而有助于促進(jìn)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)和合理配置，解決勞動(dòng)者尤其是農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)者的后顧之憂。
如果將社會(huì)保障號(hào)在金融、保險(xiǎn)、雇傭等領(lǐng)域的使用法制化，稅務(wù)部門(mén)稅收征管的能力將大大提高。不僅如此，社會(huì)保障號(hào)還能使我國(guó)稅制從“單項(xiàng)稅”向“綜合稅”的轉(zhuǎn)變成為可能，兒童和沒(méi)有收入的老人也可以獲得稅收減免，從而實(shí)現(xiàn)家庭之間納稅義務(wù)的實(shí)質(zhì)平等。另外，借助于這一號(hào)碼，我們也可以通過(guò)稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)施一種類似美國(guó)EITC的項(xiàng)目，從而鼓勵(lì)人們就業(yè)，脫離社會(huì)救助體系。
在開(kāi)支方面，社會(huì)救助項(xiàng)目的發(fā)展和完善將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間政府工作的重中之重。借助于這一號(hào)碼，政府將能大幅度降低“該保沒(méi)�！焙汀安辉摫５谋Ａ恕边@兩類錯(cuò)誤，從而大大提高項(xiàng)目的“瞄準(zhǔn)效率”，并達(dá)到節(jié)約公共資金的目的。(文/鄭新業(yè) 美國(guó)佐治亞州立大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)
